海南“革新失敗免責”未能列入新法 各界爭議不一

　　中新網海口1月17日電(記者 王辛莉)日前，海南省四屆人代會常務委員會第十九次會上通過了多項地方新法規。但是，其中兩項法規的二次審議稿中曾出現的關於“改革創新失敗免責”的條款在最終表決草案中被刪除。海南省人大有關部門解釋原因：“該條款在實踐中難以把握，容易産生規避法律的行為。”

　　記者分別在《海南省企業和企業經營者權益保護條例》、《海南國際旅遊島建設發展條例》兩項草案二次審議稿的第十九條和第五十一條看到如下相似表述：鼓勵和支持企業和企業經營者改革創新，以及支持國家機關、企業事業單位及其他組織在推進海南國際旅遊島建設發展中改革創新，先行試驗。對因改革創新未達到預期效果，但其改革創新方案制定和實施程序符合有關規定，個人和所在單位沒有牟取私利，也未與其他單位或者個人惡意串通，損害公共利益的有關人員免於追究責任。

　　海南首次出現“免責”立法條款

　　該條款首先在本次人大常委會上引起熱議。

　　海南省人大常委會法制委員會副主任委員符瓊光透露，此條款是海南建省辦經濟特區23年以來首次出現在地方法條草案中。

　　海南省人大常委會副主任、省人大法制委員會主任委員、原海南省高級人民法院副院長畢志強對中新網記者表示，“免責”旨在鼓勵改革創新，大膽嘗試，為革新者創造寬鬆的工作環境。

　　但是，在小組會討論時，畢志強提請人大常委們注意：該條款是否符合當前中央和黨內外的有關規定？是否和國家相關法律衝突？是否會出現重大失誤而因此逃避責任？

　　海南省人大常委、原省委黨委副校長廖遜認為，雖然中國改革開放三十多年，但當前許多重大領域的改革創新仍需“摸著石頭過河”。該條款的動機是激發創新力，目前尚無證據證明該條款實施可能帶來危險。

　　他表示，立法並非一次性的，如在實施過程中出現問題還有糾偏機制，但付出的代價是不能追究過去所犯錯誤。

　　海南省人大常委、省發展控股董事長劉明貴的理由相反。他表示，過去的時代可能需要這樣的“免責”機制，現在已不需要了。另外，從體例看，“免責”在兩項法規中顯得凸兀不協調，如果覺得改革創新非常重要，人大可另行制訂法規。

　　另一些人大常委們則表示，“革新失敗免責”在現實中不好操作，條款中提倡改革創新即可。

　　“免責”入法一波三折

　　事實上，此次“免責”也可看作是海南人大立法機構對自身的改革。

　　海南省人大常委會副主任畢志強坦言，“改革創新失敗免責”條款是海南利用特區立法權進行某些“突破”。

　　“突破”意味著斟酌和權衡。記者注意到，“免責”條款在兩次討論稿中針對的對象趨於寬泛，而“免責”條件更加嚴苛。

　　在2010年11月人大常委會第十八次會議上，第一次提交討論的《海南國際旅遊島建設發展條例》草案第六十條稱，“支持縣級以上人民政府及其有關部門、單位”，在二審稿中擴大到“國家機關、企業事業單位及其他組織”。一審稿中“對因工作失誤”則修改為“對因改革創新未達到預期效果”。

　　畢志強對一審稿作説明稱，此條款堅持寬嚴相濟的原則，對因工作嚴重失職造成重大建設項目延誤或者造成重大損失、惡劣影響的市、縣、自治區人民政府和有關部門、單位的主要負責人、直接負責主管人員和其它直接責任人要按照國家和海南的有關規定給予問責。

　　在二審時，畢志強再次對該條款作説明，稱是“鼓勵創新、寬容失誤”。

　　在二審稿提交表決前，畢志強對中新網記者表示，通過徵求常委們意見，是否附合免責條件在具體工作中難以界定，法制委員會因此研究決定刪除該條款。

　　記者還注意到，《海南省企業和企業經營者權益保護條例》一審稿中沒有該“免責”條款，討論時有常委提出企業也需革新，因而在二審稿中添加了該內容。但在二審討論時，又有常委提出異議：一些企業負責人利用革新作藉口，中飽私囊、損害公眾利益，若據此“免責”後果難以把握。

　　一位不願透露姓名的海南省人大官員表示，地方立法應考慮可操作性、可控制性以及約束性、導向性。為倡導改革創新而給予“免罪牌”、“免死牌”，説明在新時期的今天人們對海南改革創新的呼聲仍然較高。

　　“免責機制”是否多餘？

　　海南“革新失敗免責”進入立法並非新生事物。

　　2006年，深圳在全國開創先河，在《深圳經濟特區改革創新促進條例》中規定了三種改革創新工作未達到預期效果的免責條款。2009年1月，重慶市實施的《促進開放條例》中也加入了上述免責條款。

　　記者從網上搜查到關於深圳、重慶實施效果的最新信息是2009年7月《人民日報》的報道。報道稱，實施兩年多的深圳和實施半年的重慶都沒有啟動過免責調查。

　　一些觀察人士因此認為，“容錯機制”、“錯試條例”本是多餘的法規。改革創新動力不足的根本原因在於官員的政績觀有誤。

　　據《瞭望東方週刊》報道，據世界銀行估計，“七五”到“九五”期間，中國投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經濟損失大約在4000億-5000億元。一些質疑者擔心，容錯機制會加劇拍腦袋決策和資源浪費。

　　海南一位熱心社會事務的民間人士劉先生表示，“革新失敗免責”是一個偽問題，人大立法應關注的是公民等主體的權責保障以及制約某些行為，而不是濫用“豁免權”。如此重大的地方立法有關部門應舉行聽證會。

　　海南大學法學院副教授王琳表示，深圳和重慶的立法已在國內引起爭議，創新應是法律規定的範圍內進行。在改革開放初期，中國不具備完善、健全的法制環境，“免責”可以理解，但今天再出臺違背法律精神的“免責”立法，民眾會問此舉“保護誰？”

　　王琳認為，“免責”無論是否寫入法規都一樣：不違法不應追究，違法一定被追究！

　　王琳表示，海南目前確實存在某些領域創新不足、幹勁不足，過於保守的現象，1988年中國社會科學院制定的《海南經濟發展戰略(20年)》中一些規劃至今仍有前瞻意義，一些目標還沒有實現。

　　海南期待革新實幹

　　2010年，海南國際旅遊島建設上升為國家戰略，國家賦予海南多項改革創新、先行先試的權利和政策。海南再次迎來重要發展機遇期。

　　海南旅遊業界對此深有期待。

　　海南省旅遊協會副會長、海口市旅行社協會會長房新海表示，“革新失敗免責”利大於弊。他理解該條款更多是推動政府機關和國有企業改革創新。他説，海南旅遊的開放創新不如內地一些省份，工作惰性現象較普遍，如“免責”能鼓勵解放思想，加快開放，對整個行業是好事。

　　海南省旅遊行政主管部門一位官員表示，“免責”説明大家對海南改革創新較弱存在焦慮。但在當前強調法治的大環境下，單位領導要承擔相應的領導責任，發生重大損失時國家還有瀆職罪，再提“革新失敗免責”令人憐憫。

　　這位官員表示，革新需要拋棄私心雜念，有時也確是涉及個人仕途的“要命”試驗，但改革創新更需科學論證和實幹精神。江蘇、浙江、廣東等旅遊經濟發達地區，國家沒有給予更多的優惠政策，沒有整天高喊創新的口號，但他們幹成了許多事。(完)