河南警務改革被指缺法律支撐 官方"數據"不務實?

　　對於河南省撤銷公安分局、擴張派出所的改革,不少民警認為,改革的動機是好的,那就是警力下沉,服務群眾。但是,實際情況是警力下沉的數字上去了,而基層並沒有真正增加警力,戰鬥力反而被大大削弱了,主要原因是“一警多能”這個不切合實際的口號的提出和實施。“一警多能”是一種美好的想法,但是培養一個專業人才不是一天兩天的工夫。此外,新派出所的所長都是由市局的十幾個領導兼任代理所長,缺少能夠撲下身子的所長來帶。財務方面也有很大的浪費,原來的辦公桌椅換新的,電腦換新的……

　　更為關鍵的是,有專家指出,派出所能不能行使縣級公安機關的職權,需要有法律層面的支撐。根據現行法律規定,派出所本身不具備相應的審批、訴訟、裁決等公安分局才享有的權力。如果法律層面的問題不解決,新組建的派出所就可能出現執法主體不適格的問題

　　老李在河南省省會鄭州市生活了30多年,隨著住房的調整,每搬一次家,戶口都要在市內遷移一次。雖然有時候需要跨區遷戶口,但幸好派出所離家並不遠,最多走上十幾分鐘,手續辦得也很快。

　　如今,他已在鄭州市中原區的汝河路居住了8年。2010年12月3日,他來到原來汝河路派出所的辦公地點諮詢戶籍事宜,卻發現這裡已換上了“鄭州市公安局帝湖派出所治安管理服務大隊”的牌子。他急忙攔住一名正準備出門的民警:“派出所什麼時候搬走的?戶口去哪辦?”

　　民警告訴他,警務體制改革後,汝河路派出所不存在了,原來的管片轄區歸帝湖派出所,這裡目前是治安管理服務大隊的辦公地點,但原來的戶籍室還保留,要辦戶口還去戶籍室。

　　“汝河路派出所已經不存在了,原來的戶籍室還能保留多久?這麼重要的變化,為什麼不向老百姓進行必要的宣傳,做到家喻戶曉?”老李向《法制日報》記者反映了自己的困惑。

　　事實上,在一個月前,11月7日,鄭州市公安局曾對外發佈消息稱,公安管理新體制于11月6日全面啟動運行,原來的10個城區公安分局全部撤銷,與原有的114個派出所整合為29個派出所,指揮層級由過去的“市公安局——公安分局——派出所”三層管理變為“市公安局——派出所”兩層管理。

　　對於群眾關心的警務體制改革後如何報警、戶籍辦理等一些熱點問題,鄭州市公安局有關負責人曾明確表示,改革後報警方式不變,新組建的市區派出所業務工作與原市區公安分局、派出所實施無縫對接,對於正在辦理的案件由原辦案人員繼續辦理,原市區各分局和派出所現有的戶籍室全部保留,其履行的戶籍辦理等服務群眾職能及戶籍管理界線,仍然按照原管理模式運行。

　　不過,記者注意到,對於改革後派出所的轄區範圍、運行模式,鄭州市公安局至今沒有公佈。

　　同時,對於這場波及全省範圍內的警務體制改革,河南省公安廳也並沒有對外公佈具體的改革方案,而是多次強調此次改革的背景——多層次、多渠道指揮和指揮與實戰脫節、機關與基層警力倒挂等問題已嚴重不適應當前警務發展的需要。

　　但是,《法制日報》記者了解到,從改革公佈之始,此項改革便爭議不斷。

　　“做大做強”派出所

　　“拆廟走人,不留後路”,不保留任何意義上的中間層級,派出所具有縣級公安機關的執法職能和權限

　　據《法制日報》記者了解,在今年9月底的一次會議上,河南省公安廳決定,10月至11月15日為河南省公安機關改革月,在此期間,沒有極特殊情況的省轄市,要完成改革任務。

　　在這樣的要求下,河南省各個省轄市公安局爭相宣佈改革完成,誰也不願拖到最後的期限。

　　河南省公安廳同時特別強調,對於城市公安分局要堅決做到“拆廟走人,不留後路”,不能保留任何意義上的中間層級。在撤銷分局的同時,在全省公安管理體制機制改革中,要“做大做強”派出所。

　　按照河南省公安廳的説法,在做“大”新型警務機制框架下的派出所方面,要以“四警合一”為總抓手,在科學整合現有派出所的基礎上,把擺在街面上的交警、巡警、刑警等主要力量匯聚起來,最大限度推動警力下沉,確保每一個派出所都有能夠滿足實戰要求的充足警力。改革後的派出所,仍然是全部公安工作的基層基礎,實行實戰化的體制機制,具有縣級公安機關的執法職能和權限。　

　　改革後,所有城區派出所警力都不少於60人,農村派出所不少於10人,偏遠派出所不少於15人。通過警務機制改革,中小城市城區派出所警力要達到五六十人甚至更多,大城市的城區派出所警力要達到八九十人甚至百人以上,管轄範圍要在10萬人到20萬人。

　　在做“強”派出所方面,一是強化派出所職能；二是擴大派出所執法權限；三是加強派出所的技術力量；四是實行零距離、全過程執法執紀監督。　

　　官方“數據”不務實?

　　這次基層警力增加,主要是因為分局機關和交巡警大隊的人員被編入派出所。分局撤銷以後,各科室的人員大都編入各派出所的機關,現在派出所的綜合大隊人員甚至已經超過了基層實戰大隊

　　記者注意到,河南省每個省轄市把公安分局撤銷、派出所整合後,都要在第一時間內宣佈改革成果:

　　10月15日,安陽市區新組建的14個公安派出所、市公安局機關新組建的4個部和7個支隊全部掛牌,正式亮相；

　　10月30日上午,三門峽市公安局新組建的5個城區新派出所掛牌運行,派出所的總警力達500人左右；

　　11月10日,漯河市公安局稱,原有的4個城市公安分局被撤銷,31個城市派出所被合併為8個,市區派出所警力由391人增加到1248人；

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　　就在當地公安機關大談這次改革“成果”時,記者也聽到了一線公安民警的質疑看法。其中,南陽市公安局一名不願具名的基層民警這樣説:

　　“這次改革的動機是好的,那就是警力下沉,服務群眾。但是,實際情況是警力下沉的數字上去了,而基層並沒有真正增加警力。這次基層警力增加,主要是因為分局機關和交巡警大隊的人員被編入派出所。分局撤銷以後,各科室的人員大都編入了各派出所的機關,現在派出所的綜合大隊人員甚至已經超過了基層實戰大隊……基層的警力沒有太大變化,但是戰鬥力大大削弱了,主要原因是‘一警多能’這個不切合實際的口號的提出和實施。‘一警多能’是一種美好的想法,但是培養一個專業人才不是一天兩天的工夫……

　　“新派出所掛牌後,沒有正式任命所長,所長都是由市局的十幾個領導兼任代理所長,而基層派出所需要的是專業、能夠撲下身子的所長來帶。而各大隊的大隊長、中隊長都是原來的科、所、隊長,只不過換了崗位而已。財務方面也有很大的浪費,原來的辦公桌椅換新的,電腦換新的……”

　　採訪中,記者發現,這名民警的看法得到了不少同行的認可。

　　“這棟樓是原來的郾城公安分局的辦公樓,現在是沙北派出所的辦公場所。除了這些在原來的分局辦公的派出所辦公環境比較好外,其他派出所則擠在原來的一些條件比較好的派出所辦公,由於集中辦公房子緊張,一些大隊就搬到其他地方分散辦公。”漯河市公安局一名派出所民警指著沙北派出所的牌子説。

　　據了解,自第二十次全國公安會議召開之後,河南投鉅資建成了標準化的公安派出所辦公場所。其中,省會鄭州市的派出所數量最多,達114個,這些派出所整合後,作為新派出所辦公地點,顯得太小,作為警務室使用,不僅顯得太大,而且遠離社區。

　　“這樣勢必造成分散辦公,而分散辦公就會增加費用支出。你想想,在這種環境下,工作效能怎麼體現?”一名基層民警頗為激動地説,“目前,只是派出所數量在變動,能不能便於群眾辦事,現在還不能下結論。簡單化、表面化看待警力多還是少、怎麼重新分配是不夠的,還應當看警力的運用方式和群眾對此的滿意度。”

　　據了解,鄭州市區新組建的派出所中,管轄範圍較大的派出所下設四隊一室,分別是案件偵辦大隊、治安管理服務大隊、交管巡防大隊、警務綜合大隊和執法執紀辦公室；案件偵辦大隊下設5個中隊,治安管理服務大隊下設4個中隊,交管巡防大隊下設4個巡邏中隊。

　　“每個大隊的辦公地點都不一樣,即使是在一個大隊,各個中隊的辦公地點也不在一起。”鄭州市公安局一名民警舉例説,鄭州市公安局金水路派出所的轄區為原花園路、人民路等7個派出所的範圍,辦公地點設置在原金水分局院內,去年投入使用的地處鄭州北部的金水分局新辦公樓只能另作他用,而其他派出所在辦公用房上則面臨尷尬。

　　派出所擴權或遇執法尷尬

　　派出所能否行使縣級公安機關職權,需要有法律層面的支撐,而不是河南省公安廳所能決定的

　　採訪中,鄭州市一名市民不解地説:“以往,公安機關一推出便民利民措施,各種媒體的消息都是鋪天蓋地的,領導也出面講話,還在公共場所公開徵求意見。這次怎麼沒有聲音,直接就宣佈進行警務體制改革?”

　　此外,“撤銷公安分局、授權派出所行使縣級公安機關職權,是公安機關的內部改革,還是需要有關部門的配合?具體依據是什麼”也成為民眾關心的熱點。

　　帶著這些問題,《法制日報》記者多方走訪,但均沒有得到河南省公安廳及相關省轄市公安局的明確答覆:

　　“到時會統一發佈。”河南省公安廳宣傳處一名工作人員説。

　　“我們有宣傳紀律,不能私自接受採訪。”記者與幾個省轄市公安局宣傳部門的工作人員聯絡後被告知。　

　　對此,鄭州大學一位不願具名的專家説:“這可能與派出所擴權缺乏法律層面的支撐有關。”

　　這位專家説,公安部2007年制定出臺的《公安派出所正規化建設規範》明確規定,公安派出所是市、縣公安機關直接領導的派出機構。

　　“在設置原則上,《公安派出所正規化建設規範》明確規定,‘公安機關應當綜合考慮轄區面積、人口數量、治安狀況和工作需要,原則上與鄉、鎮、街道行政區劃相對應設立公安派出所。對於地域面積小、人口少、治安好的建制鄉,公安機關警力緊張的,可暫不設立公安派出所’、‘公安派出所的設立、撤銷或者變更,由縣(市、區、旗)公安機關提出申請,經同級人民政府機構編制主管部門審核同意後,逐級報請省、自治區、直轄市公安廳、局審批。’”這位專家説,“在公安派出所的稱謂上也有明確規定,設區的市統一稱為‘ⅹⅹ市公安局ⅹⅹ分局ⅹⅹ派出所’,縣(市、旗)統一稱為‘ⅹⅹ縣(市、旗)公安局ⅹⅹ派出所’。”

　　“派出所能不能行使縣級公安機關的職權,需要有法律層面的支撐,而不是河南省公安廳所能決定的。”這位專家表示,根據現行法律規定,派出所本身不具備相應的審批、訴訟、裁決等公安分局才享有的權力,很難形成“集打、防、管、控、服等多種職能于一體的綜合性戰鬥實體”。

　　這位專家説,國務院頒布的《公安機關組織管理條例》第六條規定,“設區的市公安局根據工作需要設置公安分局。市、縣、自治縣公安局根據工作需要設置公安派出所”,河南對公安分局一刀切掉,勢必涉及我國現行的司法體系,涉及報捕、移送起訴等刑事案件。在刑事訴訟中,派出所只是派出機構,不能以自己的名義進行訴訟行為。這就與現行的刑事訴訟法有關管轄的規定相衝突。

　　據了解,在河南省警務機制改革的樣板——新鄉市,這類刑事訴訟銜接的問題的確存在。

　　新鄉市一名不願透露姓名的公安民警告訴《法制日報》記者,在刑事案件中,因派出所無法跟區法院、檢察院銜接,改革之初的設計是,派出所行使縣級公安機關的職能,實行局所合一,“以紅旗區為例,該區內有3個派出所,在內部辦理刑事案件時,加蓋的公章分別是紅旗一分局、二分局和三分局,而為群眾出具證明則加蓋派出所的公章”。

　　“如果法律層面的問題不解決,新組建的派出所就可能出現執法主體不適格的問題。”一名在公安系統法制部門工作的民警告訴記者,根據治安處罰法的規定,除警告、500元以下的罰款,可以由派出所決定外,其他的治安管理處罰權限由縣級以上人民政府公安機關行使；此外,行政處罰法規定,行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。在辦理刑事案件時,向檢察機關提請逮捕或提出起訴意見書,均需縣級以上公安機關負責人同意。

　　專家建言

　　此類改革牽扯到公眾和民警的利益,需要人事、財政等部門的支持,要允許邊改革邊運轉邊調整,不宜搞“一刀切”

　　“公安分局撤銷後,在安排社會治安綜合治理、政法機關內部協調等工作時,就不像過去直接與分局局長、政委溝通就行了,而需要與轄區內所有的派出所進行溝通聯絡。在與其他行政機關和法院、檢察院、司法行政機關聯合行文上都成了難題,如果把所有的派出所都列上,會給人四不像的感覺,影響公文的嚴肅性。”一位不願透露姓名的河南省某區區委一名幹部對記者説。

　　“我們的公共權力都是按行政區來劃分的,省、市、區縣、鄉鎮,各自對應一整套權力設置。公安分局的撤銷,打破了治安區域和行政區劃的對應模式,造成治安區與行政區的分開。”一位區級負責人説。

　　這位負責人説,鄭州市區的公安分局與市公安局是垂直關係,但在經費上,區裏一直給予大力支持,分局劃分成多個派出所後,在經費支持上很可能會差別對待。一些範圍較小、轄區稅源不足的派出所,如果市公安局不能全額保障經費,就可能面臨經費緊張的局面,就有可能影響民警的積極性,甚至會催生出“以罰代養”等現象。

　　“作為與社會公眾生命財産安全息息相關的警務機制改革,其名義和實質上的最大宗旨都應該是更好地服務於民,只要能夠建立一套靈活的警力調動機制,真正做到讓更多警力投入到工作一線,不管是撤銷公安分局也好,還是保留公安分局也罷,都需要法律方面的支撐和群眾的認可。”河南省社會科學院的一位專家認為,評判警務改革的標準只有一條,即能否長久保持且不斷提升公安隊伍的戰鬥力,能不能有效維護社會長治久安和保證人民安居樂業。

　　“目前,公安機關在組織管理、幹部配備、從業人員選拔等方面都有一套機制,與之有關的工作性質、機構設置、職責權限、人員編制和管理等內容,在法律法規範圍內都有明確的規定,改革創新是一種有益的探索,但不能突破法律底線。”這位專家舉例分析説,在派出所領導班子成員及所屬大中隊負責人的配備上,行政級別提高了,工資待遇自然也要提高。解決職級、工資待遇問題,不是公安機關一家説了算的事,需要依據相關規定取得編制、財政部門的認可。比如説,新組建的派出所所長、政委配至副縣級,大隊長配至科級,根據幹部管理權限和幹部選拔任用的相關制度,都需要報請相關組織、人事部門批准,而不是省轄市公安局所能決定的。

　　這位專家分析後認為,這種改革畢竟牽扯到公眾和民警的利益,需要人事、財政等部門的支持,要允許有試驗的過程,允許邊改革邊運轉邊調整,不宜搞“一刀切”,應根據各地的實際情況找到因地制宜的運行體制和機制。本報記者鄧紅陽