無保障

　　畢傳國繪

　　◎工程建設領域因資源和權力集中、管理封閉、項目分散等特點極易滋生腐敗。違規與腐敗廣泛存在於立項、發包、施工、監理、質檢、驗收、結算等各環節。

　　◎我國工程建設領域所面臨的主要矛盾已不再是無法可依，而是有法不依、有規不循。

　　◎應充分發揮群眾的監督舉報作用，推行工程質量終身責任制，大力提高工程違規行為的預期成本，對造成嚴重工程質量事故的企業及其負責人應實行終身行業禁入。

　　□問現象

　　編輯：從瞬間奪走40 條人命的重慶綦江彩虹橋垮塌事件，到上海在建住宅樓整體倒塌事故……近年來，樓脆脆、橋垮垮等一系列工程建設惡性事件常常見諸報端。您怎麼看待“豆腐渣工程”頻現這一現象？

　　程文浩：近年來我國各地層出不窮的劣質工程，絕大多數都是由腐敗問題直接導致的。更為嚴重的是，已經曝光的劣質工程很可能只是“冰山一角”。工程建設關係到國計民生，堪稱百年大計，所以工程腐敗問題的經濟和社會危害都極為深遠。

　　編輯：有人説，無論用什麼標準來衡量，工程建設領域都是我國腐敗問題最為嚴重的領域之一。工程建設領域“潛規則”大行其道已經很多年了，請您簡要分析一下造成這種狀況的原因。

　　程文浩：工程建設領域具有“兩集中、一封閉、一分散”的特點，即資源和權力相對集中，管理相對封閉，項目相對分散。這幾大特點均有助於滋生腐敗行為。

　　首先，從資源條件來看，工程建設領域資源高度集中。近年來，國家不斷加大對公共基礎設施的投入，各類工程項目紛紛開工上馬。據統計，僅由國家預算內資金承擔的固定資産投資，就從1981年的269.8億元激增到2009年的12685.7億元，增長近50倍。

　　工程建設領域不僅資源集中，而且由於專業性強、技術含量高，所以其決策權和管理權也十分集中。以交通領域為例，我國現行的投資體制是在交通系統內部封閉運行，採用“投資、建設、管理、運營”“四位一體”管理模式，這種高度集中與封閉的體制設計，在客觀上使得高速公路重大項目的立項、招標、發包、定價等大權幾乎集中于交通部門，一個公路項目動輒涉及幾十億、上百億的投資，其利潤之豐厚、尋租者競爭之激烈可想而知。

　　由於工程建設專業性強、技術含量高、安全要求高，所以其管理又有一定的相對封閉性,並直接導致了外部監督的缺失與乏力。在資源和權力相對集中的同時，工程建設項目又呈現相對分散的特點。各地公共工程和樓堂館所遍地開花，顯然提高了有關部門監督的難度。

　　從已曝光的案件可以發現，工程違規和腐敗行為幾乎滲透到工程建設的所有環節，包括企業資質管理、設計、發包、監理、驗收等，這就進一步提高了有關部門監督和治理的難度。因此，預防工程腐敗是一項極為複雜的系統工程，需要全過程、全方位推進。

　　□問原因

　　編輯：不少“豆腐渣工程”也是政績工程、面子工程。多年來，“工程建起來，幹部倒下去”幾成魔咒。據了解，2010年全國紀檢監察機關共查處工程建設領域違紀違法案件1.56萬件，給予黨紀政紀處分9349人，其中地（廳）級64人、縣（處）級881人。為什麼會出現這種狀況？

　　程文浩：由於我國各類公共工程主要由黨政機關立項建設，所以主管工程的官員自然成為建築承包商競相爭取甚至行賄的對象，而且其掌握的權力資源與承擔的責任形成鮮明對比。權力大、責任小的客觀現實，再加上建築承包商為獲得工程而表現出的強烈行賄傾向，促使很多工程主管官員産生強烈的腐敗動機，難以抵禦鉅額利益的誘惑，並以發包工程、默許工程違規等方式為對方提供關照。

　　編輯：《中國統計年鑒》顯示，從1980年到2009年的30年間，我國建築企業從6604家激增到70817家，增幅約10倍，建築從業人員從648萬人增加到3672.6萬人，增幅約5倍。這種巨大變化對於工程腐敗問題有何影響？是否加劇了“潛規則”的盛行？

　　程文浩：公共工程相對穩定的經費和利潤保障，使其成為建築承包商眼中的“唐僧肉”。建築企業和從業人員的急速增長，建築業整體産能過剩的嚴峻現實，客觀上導致了“僧多粥少”的局面，從而進一步加劇了各類建築企業對於工程項目的爭奪。

　　在激烈的市場競爭中，有些企業不是從提高自身競爭力入手，而是借助於行賄等非法手段，從而全面惡化了建築市場的競爭環境。由於我國市場主體的準入機制不完善，對施工單位的資質審定把關不嚴，致使大量規模小、技術力量薄弱、管理不健全的施工單位充斥工程建設市場。由於這些不具備建築資質的施工單位缺乏競爭力，往往不擇手段，向工程主管官員行賄就成為其開展業務的常用手段。這些行賄成本最終轉化為“工程成本”和偷工減料行為。

　　編輯：從20世紀80年代以來，我國一直在積極推進建築工程管理體制改革，業主負責制、施工監理制、《建築法》、《招標投標法》等制度、法律陸續出臺，為何這些都沒能遏制住建築市場的亂象叢生？

　　程文浩：建設領域的建規立制工作確實有了長足的進步。目前建築工程所涉及的幾乎所有重要環節，都已有相應的法律法規。這對於規範建築市場、保證工程質量、遏制工程腐敗起到了積極作用。

　　雖然各種規則業已存在，但是某些公職人員仍然可以通過消極回避或積極抵制等方式拒不執行這些規則，進行各種腐敗交易，而且違規程度常常令人難以想象。例如，當年一舉奪去40條人命的綦江彩虹橋，事後調查發現竟然是一座未立項、無可行性論證、無設計審查、未招標、未對設計施工單位進行資質審查的“六無”黑橋。

　　因此，僅靠建規立制，無法根除我國工程建設領域的腐敗問題。制度的執行同等重要。在《建築法》、《招標投標法》等重要規則出臺之後，我國工程建設領域所面臨的主要矛盾已不再是無法可依，而是有法不依、有規不循。目前存在一個突出問題，就是對工程違規行為處理過輕，而且被追究責任的往往是違規單位，而不是做出違規決策的領導者個人以及負有領導責任和監督責任的上級部門負責人，而且懲戒措施往往不能真正觸及違規者的根本利益。在違規行為的預期收益和預期成本如此不成比例的情況下，很多官員肆無忌憚地違法亂紀，也就不足為奇。

　　□問對策

　　編輯：要想讓建築行業健康發展，您認為應當如何規範管理？具體有什麼建議？

　　程文浩：應當完善規則和嚴格執行雙管齊下。一方面不斷完善招投標等現有的規則制度，力爭將其中作弊造假的機會壓縮到最低限度，另一方面則應嚴格地執行這些規則，並嚴懲各種違規行為。具體説來，可從以下方面著手：

　　其一，充分發揮群眾的監督舉報作用。將群眾監督與地方自查自糾和上級檢查有機地結合在一起，建立起一個立體、實時的工程建設監督體系，從而提高及時發現工程違規行為的能力。建設主管部門首先應當通過各種大眾傳媒，廣泛宣傳諸如招標發包、工程監理之類的工程建設領域基本規則，使百姓具備辨別違規行為的基本能力。同時，為了讓百姓了解工程項目的具體情況，建設部應強制要求所有使用公共投資的工程項目主動公開自身情況，包括項目名稱、報建時間和批號、招投標時間和結果、業主單位、承包商、監理單位名稱及負責人姓名以及監督部門的聯絡方式等，提高工程建設的透明度和問責性。

　　其二，應推行工程質量終身責任制。質量責任一方面要長期有效，而不再是時過境遷、下不為例，另一方面質量責任要精確到人，不再籠統地由單位或集體承擔。這兩者結合在一起，就能夠顯著提高懲罰違規行為的力度。

　　其三，國家還應採取措施，大力提高工程違規行為的預期成本。具體地説，可以法律、行政法規和地方法規三管齊下：在法律方面，國家應大幅度提高《刑法》對於工程事故的處罰標準；在行政法規方面，建設部可以出臺規定，對造成嚴重工程質量事故的企業及其法人代表和主要高管實行終身行業禁入；在地方法規方面，各地建設主管部門可以根據當地特點，出臺更多更嚴厲的監管和懲戒措施。這些舉措如能施行，將大大提高企業違法違規行為的預期成本，從而有效地遏制其違規動機，在一定程度上遏制工程腐敗現象。

　　建議

　　提高市場準入門檻，在嚴格資質、資格審批的基礎上繼續完善動態監管制度。同時，正視建築行業行政監管立法存在的滯後性問題，從適應經濟的快速發展的角度，對相關法律進行相應修改及清理，做到法制的協調統一、與時俱進。

　　長春理工大學法學院 張 闖

　　防止建設工程中的“潛規則”，就是要層層進行嚴格監控，各項預算資金嚴格報批，防止假冒和挪用。只有監控到位，規章制度不形同虛設，才能遏制工程建設中的腐敗和貪污行為，才會確保工程質量不出問題。

　　江蘇鎮江市 王南昌

　　群眾是工程建設的最佳監督力量。為保證群眾舉報的效果，建議開闢一條獨立於當地黨政部門之外的舉報渠道。建設部可參照國土資源部2009年開通12336國土資源違法舉報電話的做法，設立全國統一的工程建設問題舉報熱線電話，並在建設部官方網站的顯要位置設立永久性的舉報平臺。而且，這些舉報渠道應通過大眾傳媒廣泛宣傳，做到家喻戶曉。

　　湖北武漢市 李德秀

　　國外如何管理建築行業（鏈結）

　　法國：開發商無空子可鑽

　　法國的建築法，經過幾十年不斷改進，現已十分健全，開發商難有空子可鑽。例如，《建築法》規定，城市規劃事務處在將有關材料送省政府審批的同時， 還在改建或新建建築所在地豎標牌，寫明工程的內容和範圍，接受群眾監督。兩個月內，周圍居民有權向市政部門就該工程提出自己的意見，甚至要求停止工程。城市規劃事務處在接到訴訟請求後需儘快研究其合理性,並將研究結果作為是否批准工程的重要依據。《建築法》等法律不僅對有關建築和業主、施工方以及設計師的權利義務進行嚴格規定，還對施工合同和建築材料進行規範管理。此外，每年國民議會和參議院有關委員會都要召集建築行業的專業人士根據該行業出現的新情況對有關法律進行修改。

　　新加坡：依法建造管理公屋

　　政府的建設行政主管部門是“國家發展部”，負責全國的住宅和基礎設施建設以及專業人員的資質管理。其下屬的建設局根據《建築物管理法》負責全國的私人和國家擁有的房屋建築工程和土木工程的監管，建屋發展局專門負責為新加坡民眾建造、管理房屋。如今，超過80%的約300萬的新加坡人居住在由建屋發展局建造的公屋中。此外，建屋發展局全程負責公屋的土地規劃、設計、施工和維護。

　　美國：部門協調嚴把質量關

　　美國的《職業安全衛生法》為建築行業的人身安全建立了一套完整的管理體系，分為國家監察、企業負責、保險制約和行業諮詢四部分。國家監察是指美國勞工部職業安全衛生局及其分支機構對各建築企業及施工現場的監督和檢查；企業負責是指施工企業必須遵守聯邦及州的安全標準和法則，一旦發生事故要承擔一切責任；保險制約是指聯邦法律確定業主必須為僱員提供人身保險；行業諮詢是指職業安全衛生研究機構所屬的12個專業委員會負責對建築企業的安全提供專業的諮詢。

　　美國基本沒有專門的建設法律法規，而是由大量綜合性法律法規和技術標準規範建築市場。聯邦政府總服務管理局負責政府工程的招投標管理。其選擇方案一般照技術質量排序，再與技術質量排序領先的諮詢設計企業洽談價格。各州及各市都有類似的機構，負責本級政府投資工程的招投標管理。

　　德國：引入獨立檢驗工程師

　　獨立專業的檢驗工程師這種檢驗機構, 是德國堵塞建築漏洞、防患于未然的一道重要關口。該機構的出發點是由外部、獨立的專業力量來保證工程質量和價值，維護業主、建築師和工程師的利益。受各州政府建築主管部門委託，檢驗工程師對新建工程和涉及結構安全的改擴建工程的質量進行檢驗。其主要工作是檢查建築技術的數據和材料，看是否符合建築安全標準、防火標準、保溫和抗噪音標準以及結構上的環保標準，並在工地現場監督工程實施。此外，德國還有一支專業技術檢驗隊伍，即德國檢驗和監管機構，包括建築監管聯合會和鑒定人技術組織。檢驗鑒定人的工作並不能取代施工負責人、獨立的建築師或者工程師，而是與他們以夥伴關係的方式進行合作。