圖為檢察官深入田間了解涉農資金使用情況。劉希平攝

　　近年來，黨和國家出臺了一系列惠農政策，農業投入、農民補貼力度空前。這些政策對農村發展、農民增收起到了積極的促進作用。但是，一些地方在涉農資金管理使用中還存在著諸多問題，涉農資金職務犯罪呈逐年上升的勢頭。

　　今年以來，湖南省茶陵縣人民檢察院結合辦案，通過大量走訪調研，撰寫出了一份涉農資金職務犯罪調研報告，得到了最高人民檢察院和湖南省人民檢察院領導的高度評價。茶陵縣委、縣政府根據檢察機關的建議，採取預防措施，止住了涉農資金職務犯罪上升的苗頭，給全縣大量的惠農資金加上了一把“安全鎖”。湖南大學法學院教授聶資魯稱其為涉農資金職務犯罪預防“茶陵模式”。

　　那麼，茶陵縣檢察院在調研中發現了哪些問題？茶陵縣在預防涉農資金職務犯罪方面又探索出了怎樣一條新路子？《法制日報》記者近日趕赴茶陵縣進行調查。

　　扶貧辦主任受賄案敲響警鐘

　　茶陵縣檢察院重點研究涉農資金職務犯罪的預防，始於該院對茶陵縣扶貧辦原主任受賄案件的偵破。

　　2010年1月，茶陵縣檢察院接到群眾舉報，反映茶陵縣扶貧辦原主任譚文明經常借向鄉村撥付扶貧款之機，大肆收受好處和回扣。

　　“凡扶貧資金和項目涉及到的地方幾乎都有譚文明受賄的記錄，取證花了很多精力。”茶陵縣檢察院辦案人員對《法制日報》記者説。

　　辦案人員向記者講述了這樣兩個案例：2006年下半年，茶陵縣個體老闆劉某為了能在譚文明手上得到扶貧項目工程，送給譚文明2萬元人民幣，譚文明“笑納”了。此後，劉某又3次給譚文明共送去7萬元，以感謝譚文明在扶貧項目工程上給予的關照。

　　2008年年底和2010年1月，茶陵縣浣溪鎮某村村幹部劉某為感謝譚文明在扶貧資金安排上對該村的關照，以村裏的名義分兩次共送給譚文明2萬元人民幣。以同樣的手法，譚文明先後收受茶陵縣9個鄉鎮、16個村的賄賂。

　　2011年4月，株洲市中級人民法院對譚文明受賄案作出二審判決，以譚文明犯受賄罪、貪污罪，判處有期徒刑10年，剝奪政治權利兩年，並處沒收財産10萬元，追繳贓款31.2萬元上繳國庫。

　　此案給茶陵縣涉農資金管理敲響了一記警鐘，如何止住涉農資金職務犯罪上升的勢頭，給大量的惠農資金加上一把“安全鎖”？成了檢察機關預防職務犯罪工作的當務之急。

　　四大原因誘發涉農資金職務犯罪

　　據介紹，茶陵縣地處湘贛邊界，有耕地27.08千公頃，草場90萬畝，是湖南省農業大縣之一。同時，茶陵縣也是全國商品糧生産基地、茶葉生産基地和瘦肉型生豬生産基地。2007年至2009年，茶陵縣涉農項目資金總量分別達到1.67億元、2.47億元和2.43億元。

　　“譚文明腐敗案之所以發生，與當時扶貧辦涉農資金管理審批體制有很大的關係。”茶陵縣檢察院檢察長周育平説，涉農項目資金職務犯罪的發生有四大原因。

　　周育平介紹，管理模式不完善，涉農項目資金使用分散，目標多元化、管理多部門，為犯罪提供了空間。

　　據茶陵縣檢察院統計，該縣涉農項目資金多達40余項，參與資金管理的部門有20多個，每個部門負責分配的項目少則一兩項、多則四五項，部門裏每個項目又有一個具體管理的機構和分管領導，形成了一個龐大的涉農項目資金管理隊伍。加上部門間政策要求不統一、信息溝通不流暢，部分項目職能交叉，立項、實施、驗收和資金撥付屬多個部門多頭管理，從而加大了監管難度。同時，政策不透明、信息不對稱，也讓不法分子有機可乘。有些項目資金分配掌握在少數幾個人手中，各類涉農項目資金分配政策的知情權僅限于相關部門，大部分農民個人對涉農項目資金的種類和操作程序不是很了解。

　　“這種不公開、不透明造成部分領導幹部存在僥倖心理，極易誘發犯罪。”周育平説，來自不同渠道的涉農項目資金供小于求，僧多粥少，在使用方向、實施範圍、建設內容、項目安排等方面存在項目和資金分配的盲目性和隨意性，因此一個項目的分配與領導意圖的關係愈加緊密。一些單位和個人為爭取項目，不惜重金向某些領導幹部行賄，進行錢權交易。

　　而村級財務制度不健全也被認為是誘發涉農資金職務犯罪的原因之一。

　　“村組幹部在涉農項目資金職務犯罪中佔有較大比例。”周育平説，個別基層村組財務管理制度形同虛設，村務公開不落實、村務管理不透明、村民監督乏力等問題是導致“村官”在涉農項目資金領域職務犯罪的一個主要原因。

　　除此之外，項目實施不規範、監督責任不到位也是誘發涉農資金職務犯罪的兩大原因。

　　發案率上升金額增加串窩案明顯

　　記者了解到，在對涉農資金職務犯罪的專題調研中，茶陵縣檢察院還總結出了此類犯罪的新特點。

　　“發案率逐年上升，發案主體特徵明顯，這是涉農資金職務犯罪的新特點。”茶陵縣檢察院副檢察長龍文對《法制日報》記者説，茶陵縣檢察機關在2008年、2009年和2010年上半年查處的涉農項目資金職務犯罪案件數量分別為3件、7件和8件，呈逐年上升態勢；在發案主體方面，享有涉農項目和資金審批、管理權限部門的負責人和工作人員是涉農項目資金職務犯罪的高發人群，對村級事務、財務開支具有重要決策權的“村官”也佔有一定比例。據統計，涉案人員中國家相關職能部門工作人員14人，佔涉案人員的63.6%，其中科級幹部6人；村組幹部8人，佔36.4%。

　　“犯罪過程時間長，犯罪行為由偶發性向持續性發展，涉案金額較大，呈擴大化發展趨勢。”龍文介紹説，涉農資金職務犯罪行為的持續性特點主要體現在貪污犯罪和受賄犯罪兩種犯罪行為上，犯罪嫌疑人通過第一次貪污、受賄得到較小的數額後，往往很難滿足其貪慾，自認為做得很隱蔽、很安全，便會接二連三繼續作案。

　　據茶陵縣檢察院統計，在該院查辦的22名涉農基層幹部中，平均作案次數為16次，最多達到56次，時間最長的有6年；每次貪污或受賄數額集中在1000元至1萬元之間，最小為1000元，最多為7萬元。

　　“過去較長時期，涉農項目資金犯罪涉案金額較小，但近兩年涉案金額快速增長。”龍文説，近兩年，在茶陵縣檢察查辦的涉農資金職務犯罪案件中，涉案金額在5萬元以上的案件有15件，佔總數的83%；案值10萬元以上的案件8件，佔總數的44%，涉案金額最大的達60余萬元，其中貪污賄賂犯罪案件涉案金額人均9.39萬元，挪用公款案件涉案金額人均17.44萬元。

　　同時，涉農資金職務犯罪還呈現出窩案、串案、共同犯罪較為普遍等特點。

　　據介紹，在茶陵縣檢察院立案查辦的涉農項目資金職務犯罪案件中，窩案串案有21人，窩串比例高達95.5%。如2009年立案查辦的縣農業局原副局長劉某和縣農業局科教站原站長陳某受賄案，兩人在農村勞動力轉移培訓陽光工程項目中，一個是項目負責人，一個是具體經管人員，在組織培訓過程中，他們為各培訓學校在下達培訓指標和檢查驗收等方面提供便利，並分別非法收受各培訓基地財物24萬餘元和9萬元。在查處該案的同時，茶陵縣人民檢察院根據掌握的線索進一步深挖，又查獲了茶陵縣農業局原局長彭某、農業局項目辦原主任龍某、縣勞動局培訓中心原主任彭某受賄案。

　　多部門聯合預防涉農資金犯罪

　　“對待這類案件，打擊是一方面，更重要的是預防。”周育平認為，辦案的最佳效果就是既要打擊犯罪，又要加強預防這類案件再次發生。

　　今年8月，茶陵縣人民檢察院結合近年來查辦的涉農項目資金職務犯罪案件，深入縣財政局、農業局、林業局、扶貧辦等十幾個涉農項目資金主管單位和部門進行調研，就當前涉農項目資金職務犯罪的特點、成因和防範對策進行調查，並針對案件中暴露出來的問題，向有關單位發出檢察建議30份。

　　為了強化涉農資金管理，弱化部門職權，去年10月，茶陵縣成立涉農項目資金職務犯罪預防工作領導小組，形成了黨委挂帥、黨政齊抓、檢察機關協調、部門上下聯動的社會預防大格局。領導小組不定期深入涉農項目資金管理部門調研，監督資金使用情況，及時掌握案件線索。今年以來，茶陵縣在調研中發現並查處了洣江鄉防疫站楊某等4人貪污國家生豬獎勵資金、平水鎮某村民小組組長顏某貪污徵地款等涉農職務犯罪案件。

　　針對引起村組幹部犯罪的村務不公開、家長作風嚴重和財務管理混亂等幾大因素，茶陵縣檢察院把預防重點放在規範財務管理和民主議事制度上。茶陵縣下東鄉近年來因為重點工程徵地項目較多，村組幹部貪污挪用徵地補償款等職務犯罪時有發生。2008年至2010年發案的村組幹部達到了11人。為了堵住漏洞，茶陵縣檢察院聯合鄉黨委成立了“三資”監管中心統一監管村級財務。制度完善後，下東鄉沒有發生一起村組幹部職務犯罪案件。目前這種做法已在茶陵縣全面推廣。

　　同時，茶陵縣檢察院還督促各涉農部門整章建制、規範管理，確保資金及時足額落入百姓口袋。記者走進茶陵縣檢察院預防科，就能看到《茶陵縣扶貧開發辦公室關於違規收取工作經費的整改報告》、《茶陵縣農業局項目資金報賬制度》、《下東鄉村級資産資源監管制度》等十幾份涉農項目資金管理部門下發的文件。

　　茶陵縣委、縣政府也採取了系列措施推進涉農資金職務犯罪預防工作。縣委組織開展了涉農惠農政策宣傳專項活動，編印和發放涉農惠農政策知識簡明讀本1萬餘冊。縣政府成了立由分管副縣長為組長的涉農資金管理領導小組，管理和協調全縣涉農資金，同時制定了《茶陵縣財政專項資金管理辦法》、《茶陵縣基本建設項目管理辦法》和《茶陵縣整合涉農項目資金管理辦法》等一系列規章制度，進一步規範了涉農資金的分配、使用。

　　據茶陵縣人民檢察院統計，今年以來，該縣查辦涉農職務犯罪案件4件7人，同期相比下降143%，其中村組幹部發案兩人，下降300%；涉農單位工作人員發案4人，下降75%，單位負責人發案為零，發案單位再發案為零。

　　茶陵縣委常委、政法委書記王友文對《法制日報》記者説，茶陵縣檢察院對涉農資金職務犯罪的從嚴打擊和有效預防，最大限度地化解了社會矛盾，預防和減少了群體性事件的發生。(記者伍彪 《法治週末》記者劉希平)