幾年駐村下來，法官與村民結下了很深的感情，全村5000多人幾乎都熟知趙承傑。有事找“駐村法官”幾乎成了村民的“口頭禪”，圖為趙承傑與菜市場檔口的菜販在熱情交談。羅 蕓 攝

　　法治使“城中村”由亂到治

　　——廣東省肇慶市端州區下瑤村法官駐村調查

　　“肇慶第一村”！“亂象環生第一村”！“由亂到治第一村”！種種叫法，説的都是廣東省肇慶市端州區下瑤村。7年來，下瑤村在“駐村法官”的幫助下，積極探索村務管理如何規範到位，村民自治如何科學發展，實現了“由亂到治”的可喜變化，建成了人人稱讚的幸福下瑤，走出了一條服務社會管理創新的新路子。近日，記者來到下瑤村，記下了他們走過的一個個腳印。

　　亂象環生的“肇慶第一村”

　　下瑤村地處肇慶市核心區域端州區北端，瀕臨著名的“七星岩”景區。近年來，這個盛産“端硯”的城區，始終是肇慶農村經濟發展的排頭兵。下瑤村由於特殊的地理位置，更是肇慶的商業旺地。當地人形容説：市在區裏，區在村裏。是名符其實的“肇慶第一村”。

　　但2005年之前，下瑤村出名的卻是“亂象環生第一村”。

　　首先是治安亂。與大多數的“城中村”一樣，下瑤村外來人口多，社會治安差。端州區委黨委、政法委書記王炳新説：中國城市化建設高速發展帶來的各種影響，“城中村”經濟發展過程中出現的各種問題，在下瑤村幾乎都能找到“影子”。

　　其次是村“兩委”換屆選舉亂。街道辦事處主任黎雄炘告訴記者説，每三年一次的換屆選舉，對鎮街政府來説都是一次嚴峻考驗。“支持派、反對派、助選團……這些在我國台灣地區選舉中劍拔弩張的情景，在下瑤村都可以看到。”2002年曾發生過打爛票箱、破壞選舉的事件，2004年底更是升級成暴力刑事犯罪，村支書被免職，7個村民因此被判處有期徒刑。

　　再次是幹群關係亂。村委會與村民，村民與村民之間關繫緊張，群體性事件時有發生，村民經常上訪，村幹部疲於應對，人心渙散互相猜忌，集體經濟無暇發展。維穩，成為牽扯村幹部和阻礙集體經濟發展一道難以逾越的障礙。

　　為了治亂，端州區委、區政府使出了渾身的解數。下瑤村的村支書一度曾經由鎮裏的副鎮長親自兼任。村委會換屆選舉時，派出所抽調幹警在附近酒店高層架起了望遠鏡，隨時掌握選舉現場情況……但是，下瑤村依然亂象環生。區、鎮領導都仿佛在“炸藥包上跳舞”，不知道什麼時候會爆炸。

　　利益糾結下的農村自治管理的模式，已經成為我國建設發展急需破解的一個歷史性課題。

　　端州法院院長傅新華説，主要存在三個方面的矛盾：一是過往以鄉規民約、宗族家法為主的農村管理模式在市場經濟衝擊下，已經變得非常脆弱，很難適應現代農村特別是城市迅速擴張下的“城中村”企業化、集團式運作的現代管理要求，村民“規範、依法”的呼聲已經日漸高漲，這是“傳統與現代”管理模式的一個碰撞；另一方面，從法律實務上來看，我國目前關於“村民自治管理”的條例和法律法規，因為制定出臺時間較早，快速發展中的農村，在村務管理特別是換屆選舉中存在一些法律缺陷；第三方面，伴隨現代農村經濟活動以及對外交流的不斷增多，經濟糾紛特別是物業糾紛不斷增多，這種“家門口”的糾紛，村民往往不願意也不希望用訴訟的方式來解決，而失去法律有效保護下的矛盾化解方式也很容易滋生更多衍生性的問題。

　　探索治亂“法官駐村”

　　從2002年開始，端州區委開始著手成立專門工作組治理下瑤村“三亂”問題，對下瑤村實行了“點對點”、“一對一”的管理和指導。區委、區政府在實踐中逐漸領悟到兩個字：依法。要更有效地疏導民意，要引導村民正確用好手中的民主權利。

　　2005年，借廣東省委組織的“十百千萬”幹部下基層駐農村，深入推進固本強基工程的東風，端州區委把“最難啃的骨頭”給了端州區法院，要求派出最得力的幹警到下瑤村。王炳新説：“我們把根治下瑤村亂的‘寶’押在了法院身上。”

　　然而首先要解決的問題是該不該派的問題。我國憲法第一百一十一條和村委會組織法第二條的相關規定，已經為我國農村自治性設定了法律地位。法官駐村需要在法律壁壘上找到準確的切入口。

　　在這個問題上，端州法院的態度顯得嚴謹而不失智慧。傅新華給出了他的三個理由：

　　一是從法律上來分析，雖然憲法和相關法律對農村自治予以了確定，但這與法院對轄區地方政府組織的司法建議權不違背；

　　二是從法官駐村工作的方式上來分析，法官只是對村務管理程序上提供自己的建議，以作村委會決策的參考依據；

　　三是目前的農村群眾法治水平和意識層面上還達不到要求，法官駐村也是法院主動參與社會管理創新的一個舉措。

　　傅新華認為，讓群眾學會依法自治是實現農村自治的首要問題。

　　“我給趙法官的任務就兩個字：‘維穩’。要想讓下瑤村的經濟發展前景看好，穩定非常重要。”傅新華告訴記者，村民在乎自己的“利”並無不當，制度不健全、管理決策不透明、村民參與度、知情度很低、民主權利未兌現才是導致出現上述問題的主因。這同法院在判決後釋法明理工作沒有做到位，當事人不理解法院判決而到處鬧事上訪是一個道理。法官駐村，對“城中村”依法治亂是一個很好的有利條件。

　　“院長給我的命令是長期駐守，為了方便開展工作，我被任命為下瑤村黨支部副書記。一個只幹活沒有薪酬的職位。”2005年1月，趙承傑作為首位“駐村法官”進入了村民的視野。

　　“法官駐村”帶來新變化

　　趙承傑“上任”後面臨的卻是一場尷尬。

　　由於2004年底的那場暴力“鬧事”事件，幾乎每天都會有被刑拘的村民家屬前來找茬。趙承傑説，“有質疑我拿了村裏的工資的，有懷疑我來村裏初衷，甚至有的説我根本就是與村幹部穿一條褲子的！”

　　趙承傑給下瑤村開出的第一劑藥方是健全制度：“開支兩萬元以上必須經村民代表大會同意，這是我協助村委明確的第一條規定細則。”

　　細則出臺後，村民開始真正認真審視並關注“駐村法官”的工作。從不理解到理解，從理解到受歡迎，“駐村法官”艱難地走出一段不尋常的道路。

　　2005年初，一承租戶由於經營不善等原因，繳納租金不及時，拖欠村集體租金長達半年之久。為了要回租金，村幹部召集一批人，準備採取強制手段，撬開店舖扣押店內貨物。趙承傑及時趕到並予以制止。村民非常不解：明明拖欠我們租金不還，沒有扣人已經是給足他面子了！你是不是收了他的好處？村民紛紛質疑趙承傑。

　　“私自扣押他人貨物，屬於違法。如果店主以此為由狀告你們，將可能承受比租金還重的賠償，這樣做得不償失！”趙承傑態度誠懇堅定。給出的司法建議也讓村領導和村民嘗到了依法的“甜頭”：法院依法審查後，迅速採取了訴訟保全措施，村民們第一次感覺到了依法維權的力量。

　　“跟村民講法律法規他們很難接受，但是當你利用法律法規幫助他們解決實際問題後，這才是依法辦事理念産生並認可的開始。”趙承傑説，“從這件事情後，開始有越來越多的人找上門來了。村裏大大小小的合同我都校核了一遍，有遺漏和不符合要求的合同都及時進行了修改。”

　　村民張耀祖告訴記者：“‘駐村法官’來了後，大大小小的事情我們都喜歡問問趙法官。特別是與承租戶簽訂物業租賃合同時，趙法官幫我們補充很多新的條款，這讓我們沒有了後顧之憂。”

　　在處理歷史遺留問題上，“駐村法官”也大顯身手。

　　1997年，下瑤村五一、五二村小組與肇慶市某房地産公司合作開發時，由於開發商一房多賣，導致屬於五一、五二村小組的物業成了爛尾樓。11年來，歷任村領導都不情願去碰這個“燙手山芋”。第二任“駐村法官”彭國方卻“不識趣”地攬上了這個活，和市中院法官及兩村小組幹部先後多次找開發商協商，促成雙方最終達成了調解協議。2008年7月，該大樓順利出租，在未來13年裏為兩村小組創收150多萬元。

　　“‘駐村法官’辦事有板有眼，把村民的事情當自己的事情辦，讓我們體會到法治建設給我們帶來的實實在在的益處，也幫我們糾正了很多過時的老觀念，村民有糾紛找‘駐村法官’。‘駐村法官’讓村民見證到了法治的力量，看到了下瑤村的希望所在。”下瑤村支部書記黎昌明説。

　　法治下的理性回歸

　　“過去，因財物管理制度和村務議事決策制度不嚴密，我自己請客吃頓飯都心慌慌，怕被村民看到又要背地裏罵村幹部黑。我現在每做一件事都會問問：這樣做合不合法？”村委會主任黃勇禧説。

　　靠制度規範權利，這是“駐村法官”幫助下瑤村實現依法管理完成的第一件工作。

　　在“駐村法官”的建議下，下瑤村先後修訂了村民自治制度，健全了黨支部議事規則、村民議事制度和民主管理制度等各項黨內規章，健全了村務、政務公開制度，確保了各項工作管理辦事有章法、行為決策有準則。特別是圍繞村財務、物業發包等村民關心的大事，積極引導村民參與公開和民主管理，充分保障村民行使知情權、參與權、監督權並提供制度保障。

　　“有了這些制度保障，下瑤村各項工作的正常運轉就仿佛有了核心。”黎昌明説，“以前村民了解村務信息喜歡托熟人打聽，聽信小道消息。現在，看村務公告成為了大家的首選。”

　　“原來選舉時，我們都喜歡選自己同組同族的人，感覺他們信得過，不會虧待自己人！現在我們想明白啦，我們要的是一個辦事公道有原則的&&人。”村民張耀祖的一番話得到村民的一致認同：誰真心實意為我們辦實事，我們就選誰！

　　“下瑤村有12個村小組，過去因為各選各自認為信得過的‘自己人’，選舉時很容易發生候選人票數過於平均，導致有時選一個村委員都要選兩輪才能選出來。耽誤時間不説，也很容易造成爭執。”端州區組織部副部長周亮告訴記者，“最多時一次換屆選舉要舉行7輪，直到淩晨4點才選出來。”

　　“下瑤村的最大轉變是原來村民只相信政府，不相信法律。現在村民知道了法律的作用。”王炳新告訴記者，“近年來村民到政府去上訪的事情越來越少了，去年達到了零上訪。”

　　“以前村民對表決通過某項制度規定很不在乎，往往我的話還沒有落音，就有村民代表把手舉起來了。”黃勇禧説，“等到表決通過後，我們再把規定拿出來跟他們論理時，他們卻經常‘反水’不認賬，説自己當時沒有理解就舉手了，這不能算！”

　　“村民因為文化水平較低、法治意識不高，碰到問題習慣於按老辦法和鄉規民約來辦。”趙承傑説，“這樣就産生一對矛盾，一方面村民越來越在乎自己的民主權利，但另一方面在建章立制上他們缺乏必要的認識，所以這裡還有一個如何有效引導的過程。”

　　通過近7年來法官駐村工作機制的探索，下瑤村依法管理、按規辦事已蔚然成風。“幹部相信法律，群眾相信法官，這就是法治的回歸。從‘矛盾多發戶’到‘矛盾基本不出村’，‘駐村法官’功不可沒！”王炳新説。去年該村集體經濟收入達到了6600多萬元，村集體總資産達到2.9億元，成了名符其實的“肇慶第一村”。

　　“下瑤村近年的發展變化也引起了隔壁村莊的關注。”傅新華説，“現在各個村的換屆選舉結束後基本上都要找我做一件事：請我派法官到村裏講一堂法治管理課。”

　　離開下瑤村時，黃勇禧告訴記者説：“有了法治，下瑤村明天會更好！”