學者談推進依法行政：培養幹部法治思維是關鍵

　　●追求GDP增長政績 　　

　　●腐敗現象多發易發

　　●暴力執法時有發生 　　　

　　●過分依賴“土地財政” 　　

　　●行政程序法缺失

　　對話人

　　北京大學法學院教授 　姜明安

　　對話動機

　　中共中央政治局3月28日下午就推進依法行政和弘揚社會主義法治精神進行第二十七次集體學習。中共中央總書記胡錦濤在主持學習時強調，全面推進依法行政、弘揚社會主義法治精神，是堅持立黨為公、執政為民的必然要求，是推動科學發展、促進社會和諧的必然要求。

　　此前，國務院法制辦曾組織“依法行政，弘揚社會主義法治精神”課題組對依法行政相關問題進行專門研究。目前各級政府部門在推進依法行政過程中，還存在哪些困難？如何應對困難，迎接挑戰？《法制日報》記者就此與“依法行政，弘揚社會主義法治精神”課題組成員之一、北京大學法學院教授姜明安展開對話。

　　□對話

　　依法行政存五大難題

　　記者：中共中央政治局3月28日下午就推進依法行政和弘揚社會主義法治精神進行第二十七次集體學習選擇“依法行政，弘揚社會主義法治精神”這一課題，胡錦濤總書記對此發表了重要講話。作為課題組的成員，請您談一談此次突出強調“依法行政”的背景。

　　姜明安：這次中央政治局集體學習之所以選擇“依法行政，弘揚社會主義法治精神”這一課題，主要是針對當前推進依法行政過程中存在的各種問題以及時代背景。當前，我國經濟社會發展正處於新的轉型階段，國內外環境較以前更為複雜，社會矛盾增加。

　　記者：環境複雜、矛盾增加，是否意味著推進依法行政面臨一些難題。

　　姜明安：全國各地在推進依法行政過程中出現了不少問題，産生這些問題的主要原因有5個方面：其一，部分行政機關工作人員特別是領導幹部依法行政意識淡薄，沒有將以人為本的科學發展觀取代單純追求GDP增長的政績觀。一些領導幹部為了“政績”，不惜侵犯群眾權益而大搞形象工程；其二，在一些地方、一些部門、一些領域，腐敗現象多發易發，少數公職人員濫用權力，執法不公，行政不作為、亂作為；其三，許多新組建的行政執法隊伍，如城管、文化、衛生、工商等，沒有嚴把招聘錄用人員進人關，進人後又沒有對新錄用人員進行系統的法制培訓，導致部分執法人員法律素質低，不可避免地産生違法執法、暴力執法、野蠻執法的現象；其四，一些地方過分依賴“土地財政”，無節制地違法徵收農民土地和拆遷市民房屋，引發大量矛盾；其五，缺少保障公開、公正、公平的統一行政程序法，不能從制度和源頭上扼制住違法行政、腐敗及濫用權力的現象。另外，監督和問責制度不完善也是上述問題産生和難以遏制的重要原因。

　　記者：我們在採訪中發現，一些地方的行政執法人員濫用職權的現象時有發生。您剛才也提到了因執法人員法律素質低造成違法執法、暴力執法的問題。是否可以這樣認為，這種問題的出現，不僅僅是因為執法人員法律素質低。

　　姜明安：就行政執法而言，我國目前已推出了行政管理公眾參與、政府信息公開、行政聽證、相對集中行政處罰權、相對集中行政許可權等聯合執法、綜合執法、突發事件應對、行政決策科學論證和風險評估等一系列體現現代行政法治精神和原則的制度、機制。就行政法制監督而言，目前我國各級政府及其工作部門已相繼建立了行政監察、督察、執法監督和問責制度。行政機關及其工作人員違法或不當行使職權，濫用權力和侵犯行政相對人權益，大多都能得到及時監督和嚴肅處理，基本能做到“有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償”的行政法治要求。

　　但是，行政執法和行政法制監督也確實存在問題。行政執法目前存在的主要問題是行政法的公開、公正、公平原則尚未在行政管理的實踐中完全落實，在一些地方和部門，法治尚未完全取代人治。行政法制監督目前存在的主要問題是，體制內的監督與體制外的監督未能有機結合；社會輿論監督，特別是媒體和網絡監督尚不規範，沒有與問責制度很好地銜接，沒有發揮最有效的作用。

　　培養幹部“法治思維”是關鍵

　　記者：在落實公開、公正、公平原則和完善行政監督方面，您有哪些建議？

　　姜明安：胡錦濤同志在今年3月28日中共中央政治局組織的第二十七次集體學習時提出了更加注重制度建設、更加注重行政執法和推進政府管理方式創新、更加注重行政監督和問責、更加注重依法化解社會矛盾糾紛維護社會的和諧穩定4個“要更加注重”。我認為，這4個“要更加注重”是有效推進依法行政和建立依法行政長效機制的根本性措施。為此，應建立多元化的解決社會矛盾、爭議、糾紛的機制，包括健全、完善調解、信訪、行政裁決、行政復議、行政訴訟等各項相關制度。

　　此外，要有效推進依法行政和建立依法行政長效機制，還有一個更關鍵的措施，就是要高度重視對公職人員特別是領導幹部依法行政意識與能力的培養。國務院去年發佈的《關於加強法治政府建設的意見》提出，領導幹部要自覺養成依法辦事的習慣，切實提高運用法治思維和法律手段解決問題的能力。這裡提出的“法治習慣”和“法治思維”和“法律手段”非常重要。如果在今後5到10年的時間內，經過學習和培訓，絕大多數領導幹部都能由“人治習慣”、“人治思維”和運用人治手段解決問題轉變為“法治習慣”、“法治思維”和運用法治手段解決問題，那實現建設法治政府的目標和任務就大有希望。

　　記者：培養公職人員特別是領導幹部依法行政意識，應該需要制訂依法行政的相關要求和標準。

　　姜明安：《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政的主要內容和基本要求進行了高度的科學概括，主要包括6項，即合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一。2010年11月，國務院發佈《關於加強法治政府建設的意見》，進一步提出了依法行政，建設法治政府的8項具體要求：提高行政機關工作人員特別是領導幹部依法行政的意識和能力；加強和改進制度建設；堅持依法科學民主決策；嚴格規範公正文明執法；全面推進政務公開；強化行政監督和問責；依法化解社會矛盾糾紛；健全推進依法行政的領導體制和機制。

　　記者：在這些標準和要求外，在立法層面，我國對依法行政工作作了哪些約束？

　　姜明安：我國行政法的法律體系雖仍有較多缺陷，但整體框架已初步形成。在行政組織法方面，我們已制定了國務院組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法和公務員法這3部支柱性法律；在行政行為法方面，我們已制定了行政處罰法、行政許可法、即將出臺行政強制法，此外，還制定了《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》、《政府信息公開條例》3項基乾性行政法規以及成百上千部規範公安、民政、工商、質監、環境和食品藥品安全等行政管理的部門性法規；在行政監督、行政救濟和行政責任法方面，我們已制定了行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法、監督法和行政監察法5部支柱性法律。

　　記者：您剛才提到的缺陷是指什麼？

　　姜明安：最大缺陷在於作為行政法體系核心的基礎性法典——行政程序法尚未制定，這是我國今後10年行政立法的最大任務。

　　◆　1984年，時任全國人大常委會委員長彭真提出，國家管理“要從依靠政策辦事逐步過渡到不僅依靠政策，還要建立、健全法制，依法辦事”

　　◆　1989年，中國法學會行政法學研究會原會長羅豪才教授主編的高等學校法學教材《行政法學》提出了行政合法性原則，即依法行政原則

　　◆　1993年，時任國務院總理李鵬所作的《政府工作報告》正式以政府文件的形式確定了依法行政原則

　　◆　1996年，八屆全國人大四次會議通過的《關於國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要及關於〈綱要〉報告的決議》更進一步將依法行政，依法治國，建立法治國家作為國家的治國方針

　　◆　1999年，國務院發佈了《國務院關於全面推進依法行政的決定》，號召各級政府嚴格依法辦事，全面推進依法行政

　　◆　2004年，國務院頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，提出要“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”

　　◆　2010年11月，國務院發佈《國務院關於加強法治政府建設的意見》，進一步提出了依法行政，建設法治政府的8項具體要求

　　《法制日報》記者 任雪