差額選舉被“巧妙”處理 “陪選”現象凸顯法律漏洞

　　差額選舉在改變著以往“讓少數人選人，在少數人中選人”的做法，是中國式民主的重大突破

　　差額選舉”的多樣圖景

　　3月14日，在國務院總理溫家寶與中外記者見面會上，他在回答美國有線電視新聞網記者提問時説：“我們在中央委員會的選舉當中實行了差額選舉。”早在2004年，黨的十六屆四中全會就提出“適當擴大差額推薦和差額選舉的範圍和比例”。而溫家寶的此番表述，也正反映了高層對這一指向的深刻認識和切實踐行。

　　近年來，在中國很多地方，不僅選舉各級人大代表、人大常委會組成人員和政府副職中實行差額選舉，甚至選舉正職時，也實行了差額選舉。而且，差額推薦和差額選舉的範圍和比例，也在逐漸擴大。

　　北京大學政府管理學院李成言教授指出，差額選舉制度還需不斷完善，在一些地方的差額選舉中，還普遍存在執行法律不嚴格、選舉辦法欠規範等問題，有必要進一步打破思想認識上的壁壘，使差額選舉充分體現選民的意志。

　　從等額選舉到差額選舉

　　所謂差額選舉，就是在選舉中實行候選人數多於應選名額的選舉。

　　由於多種原因，在新中國成立後很長一段時期，無論是選各級人大代表，還是選國家各級機關的領導人，都一直實行等額選舉制度。顧名思義，等額選舉就是候選人數與應選人數相等的選舉。

　　儘管1953年選舉法沒有明確規定是等額選舉還是差額選舉，但當年中央選舉委員會發佈的《關於基層選舉工作的指示》要求，基層選舉委員會提到選舉大會上的代表候選人名額，一般應與當選代表人數相等。

　　這種等額選舉制度，突出的特點是“上邊提名單，下邊畫圈圈”，選民並沒有更多選擇餘地。

　　直到1978年中共十一屆三中全會召開，中國選舉制度改革才邁出了重要的一步。

　　直到1979年，五屆全國人大二次會議通過了新的選舉法。其中將等額選舉改為差額選舉，被視為一大亮點。該法規定：“由選民直接選舉的代表候選人名額,應多於應選代表名額的二分之一至一倍；由地方各級人民代表大會選舉上一級人民代表大會代表候選人的名額，應多於應選代表名額的五分之一至二分之一。”此後，選舉法經過1982年、1986年、1995年、2004年和2010年五次修改，內容得到改進和充實，而差額選舉制度也更趨完善。

　　同時，這次會議通過的地方組織法，還把差額選舉辦法從人大代表選舉延伸到地方國家機關領導人員選舉，包括地方政府領導人員、人大常委會組成人員和法院院長、檢察院檢察長。這無疑是中國選舉制度的一項重大改革。

　　“引入差額選舉，其現實意義不言而喻。”上海財經大學法治研究中心副主任麻國安教授接受本刊記者採訪時坦言，“差額選舉在改變著以往‘讓少數人選人，在少數人中選人’的做法，這是中國式民主的重大突破。”

　　擴大了選民的選擇餘地

　　多位受訪專家認為，差額選舉把競爭機制引進了選舉，不但有利於發現和遴選人才，還有利於公平競爭，形成政治清明的環境。

　　“差額選舉所具有的競爭因素，給選民行使選舉權提供了更多選擇的餘地。”李成言説，“尤其是差額選舉的競爭性，更便於優秀人才脫穎而出，有利於打破幹部能上不能下和論資排輩的嚴重弊端。”

　　“差額選舉還有利於調動民眾參加選舉活動的積極性，增強了當家作主的責任感。同時，還可增強當選人認真履行職責的使命感。”李成言説。

　　對於差額選舉的現實意義，中央黨校梁妍慧教授也有著自己的看法。她曾在媒體撰文稱，必須對黨政主要負責人的選舉制度進行改革，由等額選舉向差額選舉逐漸推進，增加幹部任用過程中的公開性和透明度。

　　“按規定，黨政一把手應由選舉産生。”梁妍慧説，“然而在實踐中，由於正職從提名、考察、推薦到正式選舉，都是等額決定的，再加上黨委中存在少數人甚至個別人説了算的現象，黨政一把手的選舉成了變相的任命制。”

　　在梁妍慧看來，黨政主要負責人的選舉，是當前比較困惑和難以操作的問題。在選舉中，既要代表聯合提名，又要保證黨委人事安排的實現。“競爭産生候選人與差額選舉的引入，為解決黨管幹部與群眾公認原則的結合，提供了一條很好的解決思路。”

　　多位受訪專家都認為，等額選舉和差額選舉的本質區別，就在於前者沒有競爭，而後者有競爭。“推進差額選舉，並適當擴大差額推薦和差額選舉的範圍和比例，是中國式民主的必由之路。”

　　“不管黨內差額選舉，還是人代會差額選舉，都要給參選者一定表達的權利，保證選舉的公平公正。”中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院汪玉凱教授接受本刊記者採訪時表示。

　　汪玉凱指出，如果中國的縣級主要領導能夠通過差額選舉的途徑産生，不僅可從根本上解決黨政領導向黨員、民眾負責的問題，而且能夠真正體現民主、公開、競爭、擇優的原則。“中國縣級政治生態也將發生歷史性變化。”

　　“選舉差額比例的擴大，意味著競爭程度的提高和競爭範圍的擴大。”中國政法大學政治與公共管理學院魯照旺教授接受本刊記者採訪時説，“導入差額選舉，每個候選人就會努力爭取選民的支持，以獲得選票。只有這樣，選票才具有價值，選民才真正行使了自己的選舉權。”

　　“差額選舉是一項重要的選舉制度改革，但多年來推進比較緩慢。”魯照旺坦言，“主要是實行差額選舉需要一些必要條件，包括選舉人的民主素質、領導者的民主觀念，以及領導體制尤其是幹部管理體制的理順等等。以前中國長期實行幹部任命制，使一些人頭腦中有著相當濃厚的輕視、厭煩選舉的潛意識，這嚴重阻礙了差額選舉在中國的順利推行。”

　　在魯照旺看來，選舉是人民行使當家作主民主權利的主要方式，也是幹部獲得人民的認可，並被授予一定權力的基本途徑。“差額選舉産生的幹部，更會對選舉自己的選民負責。而任命的幹部，往往會産生唯上級臉色行事的心態。長此以往，極容易忽視來自民眾的聲音，而成為高高在上的‘官老爺’。”

　　可見，通過差額選舉，讓幹部去接受民主選舉的考驗，是根治官僚主義病症的良方之一。這樣幹部才會真正懂得權力的來源，樹立起正確的權力觀。

　　“陪選”現象凸顯法律漏洞

　　近年來，差額選舉在中國各地推進並不順利，甚至有的地方還想方設法規避差額選舉，或出現鑽法律“空子”的“陪選”現象。

　　本刊記者調查發現，目前有些人對差額選舉在理解上還存在偏差，認為在換屆選舉時，等額選舉比較保險，容易操作，便於實現上級意圖。相反，差額選舉程序較多，搞得不好就難以保證上級推薦人選當選。

　　正因此，在差額選舉中，有些人片面強調實現上級意圖，反復做工作，要選民表態，保證上級推薦的候選人當選，以至差額選舉缺乏民主協商、引導溝通的氣氛。即使選民有想法，也只好保留個人意見。

　　不嚴格執行法律的現象更是屢見不鮮。比如，地方組織法提出地方各級人大選舉本級國家機關正職領導人時，“候選人一般應多一人，進行差額選舉；如果提出的候選人只有一人，也可以等額選舉。”但目前縣級以上的地方國家機關正職領導人的選舉，大多數成了等額選舉。即使有的地方想差額選舉，也被私下做思想工作放棄了提名權；有的地方雖已提出新的候選人，也因被私下做工作，候選人不得不放棄提名。

　　對於候選人名額和應選人名額，選舉法中規定了一定比例。但這個比例，在有的地方也大打折扣。個別地方就低不就高，甚至暗中安排“陪選”，候選人名單一公佈，誰是上級“意中人”，誰是“陪選人”，一目了然。

　　據一位知情人透露，“意中人”與“陪選人”相比，不論在資歷方面，還是在能力和業績方面，都具有明顯優勢。“因為，挑選的‘陪選人’越弱，選民給‘意中人’投選票的可能性就越大。”

　　更有甚者，有的地方制定的選舉辦法更是于法無據。比如，為了保證上級“意中人”當選，就對聯名提名的候選人的情況只簡單介紹。甚至把上級“意中人”印在選票醒目位置，其餘按姓氏筆畫為序，或把上級“意中人”和聯名提名的候選人在選票上分開排印，暗示主次，等等。

　　在多位受訪專家看來，由於差額選舉被“巧妙”處理，有些地方的差額選舉，實質上只是在選民的配合下完成的一次等額選舉。

　　談及此，麻國安認為，“這違背了黨的方針政策、憲法根本精神和有關法律的要求。”如何進行差額選舉，由於法律缺乏具體規定，也無法説上述做法是錯誤的。但這是打法律的“擦邊球”，鑽法律的“空子”。

　　“1979年開始實行的差額選舉，還有若干法律上的漏洞。最突出的是，法律很多方面只作了原則性規定，極容易出現隨意操作的問題。”麻國安指出，比如，當時的地方組織法規定，省、自治區、直轄市，設區的市和自治州，縣一級和鄉鎮人民政府的正副職領導人員、人大常委會的組成人員、法院院長、檢察院檢察長，由人大會議主席團和代表聯合提名，候選人一般應多於應選人的名額。這些規定中，候選人一般多於應選人，但多多少，沒有規定；主席團提名雖有明確規定，但多少代表可聯合提名，規定中不清楚。因此，近年不少地方搞的差額選舉，具體做法花樣不少。