深化司法行政體制和工作機制改革情況綜述

    司法行政制度是中國特色社會主義司法制度的重要組成部分，司法行政機關承擔著監獄管理、戒毒管理、律師管理、社區矯正、法律援助、司法鑒定、司法考試、人民調解等重要職能，為服務經濟社會又好又快發展發揮著法律保障和法律服務的重要作用。近年來，司法部和地方各級司法行政機關按照中央統一部署，緊緊圍繞建設公正高效權威的社會主義司法制度的目標，堅持以滿足人民群眾對司法行政的新要求、新期待為根本出發點，著力解決影響和制約司法行政工作科學發展的體制機制問題，&&全面推進監獄體制改革、全面試行社區矯正工作、改革完善律師制度、改革完善司法考試製度、深化司法鑒定體制改革、深化法律援助制度改革等6項任務，制定改革實施意見、改革規劃和分工方案，堅持把深化改革作為司法行政工作當前和今後一個時期謀發展、上臺階的重要契機，精心組織，深入研究改革的重要事項和關鍵問題，制定或配合出臺了一批法律法規和政策文件，改革措施落實到位，改革工作取得實質性進展。

    一、 全面推進監獄體制改革

    監獄是國家刑罰執行機關，承擔著對罪犯實施懲罰、改造和教育的重要職能。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，原來在計劃經濟體制條件下建立的監獄管理體制和工作機制等方面出現了一些不適應問題，嚴重制約了監獄職能的發揮，迫切需要通過改革加以解決。2003年，國務院決定對監獄體制進行改革，並開展了改革試點。2007年11月，經國務院批准，司法部在全國範圍內，全面實行監獄體制改革。圍繞“全額保障、監企分開、收支分開、規範運行”的目標，突出落實“一個保障”（全額保障）、推進“三個分開”（監企、收支、監社分開），探索建立中國特色社會主義監獄刑罰執行制度，力爭2011年基本完成監獄體制改革任務目標，建立公正、廉潔、文明、高效的新型監獄體制。目前，監獄體制改革取得顯著成績：建立了監獄經費以省級財政為主、中央轉移支付為輔的財政保障體制，2009年第一次在全國範圍內基本實現監獄經費按標準財政全額保障；實行監企分開，調整完善監獄執法管理機構，組建新的監獄企業集團公司，實行刑罰執行和生産經營管理分開運行的監獄體制，形成了相對獨立、有機聯絡、密切配合、規範運行的管理機制；實行收支分開，建立了執法經費支出與生産收入分開運行機制，實現了監獄經費與監獄企業收入脫鉤；推進監社分開，監獄辦社會問題得到逐步解決；健全完善監獄管理各項制度，不斷提升規範運行水平。通過實行監獄體制改革，基本解決了制約監獄工作發展的體制機制問題，監獄整體工作全面加強，監獄面貌發生了根本性變化。

    二、 全面試行社區矯正工作

    社區矯正是貫徹落實我國寬嚴相濟刑事政策，與監獄的監禁矯正相對應的一種非監禁刑罰執行方式，是社會管理創新的重要內容。社區矯正改革于2003年開始試點，2009年在全國前賣弄試行，取得新的進展。社區矯正工作覆蓋面進一步擴大。截至2010年底，全國31個省（區、市）和新疆生産建設兵團的258個地（市）、1998個縣（市、區）、23430個鄉鎮（街道）已全面開展社區矯正工作，鄉鎮（街道）覆蓋面達57%，北京等11個省（區、市）已經實現轄區全覆蓋。累計接收社區服刑人員57.7萬人，累計解除矯正30.7萬人，現有社區服刑人員27萬人。社區矯正工作體制機制建立並逐步完善。經國務院批准，司法部在基層司加挂社區矯正管理局牌子，全國24個省（區、市）設立了社區矯正工作機構，普遍建立了以司法所工作人員為主、社會工作者和社會志願者積極協助的專群結合的工作隊伍，建立了接收、監管、教育、解除矯正等制度，形成了較為規範的工作制度和流程，社區矯正工作體系和保障機制基本形成。社區矯正質量不斷提高，各試點地區圍繞社會管理創新，在加強對社區服刑人員監督管理的基礎上，積極探索了各種教育矯正、社會幫扶等方法，不斷提高教育矯正質量和水平，促使社區服刑人員順利融入社會，重新違法犯罪率始終控制在較低水平，在矯正期間再犯罪率為0.21%，實現了法律效果、政治效果和社會效果的有機統一。

    三、 改革完善律師制度

    黨的十六大以來，按照中央司法體制和工作機制改革的統一部署，不斷深入推進律師制度和律師工作體制、機制改革，不斷健全完善中國特色社會主義律師制度，取得了重大突破。全面部署新時期律師工作改革發展。2010年9月中辦、國辦轉發《司法部關於進一步加強和改進律師工作意見》，在全面總結和充分肯定改革開放30年，特別是近年來律師工作改革發展取得成績和經驗的基礎上，立足於律師是中國特色社會主義法律工作者的定位，從始終堅持律師工作的社會主義方向、堅持不懈地加強律師隊伍教育管理，健全完善律師工作體制機制，加大律師行業發展的政策扶持和保障力度，進一步加強律師行業黨的建設等五個方面，提出了進一步加強和改進律師工作的戰略任務和重大舉措，對律師工作改革發展作出了全面部署，從根本上解決了一些影響和制約律師工作改革發展的重大問題，為做好律師工作指明了方向，對今後我國律師事業發展必將産生深遠影響。確立了律師的基本定位。2007年重新修訂和實施的《律師法》以立法的形式明確了我國律師的職責使命，2008年中央領導同志在全國律師第七次代表大會上明確提出了我國律師是中國特色社會主義法律工作者的基本定位。在全國律師隊伍中組織開展了“中國特色社會主義法律工作者”主題教育實踐活動和專題警示教育，建立律師隊伍社會主義法治理念教育的長效工作機制，加強律師行業黨的建設，實現了黨的組織和黨的工作對全國律師行業的全覆蓋。健全完善律師管理制度。出臺了《律師執業管理辦法》、《申請律師執業人員實習管理規則》，提請國務院審議《特許律師執業條例》，進一步完善執業準入機制；制定實施《律師事務所年度檢查考核辦法》、《律師執業活動年度考核規則》，進一步完善執業評價考核機制；修訂《律師和律師事務所違法行為處罰辦法》，聯合發佈《律師服務收費管理辦法》，進一步完善執業獎懲機制，規範律師執業活動。

    四、 改革完善司法考試製度

    國家司法考試是國家統一組織的從事特定法律職業的資格考試，國家司法考試製度是國家司法制度的重要組成部分。《法官法》、《檢察官法》、《律師法》和《公證法》明確規定初任法官、初任檢察官，申請律師執業和擔任公證員必須通過國家司法考試。自2002年司法部組織實施首次司法考試以來，9次考試報名人數達274 萬人次，有44萬餘人通過了考試，為國家選拔了一大批合格法律人才。近年來，為適應新形勢新任務新需要，根據中央關於改革和完善司法考試製度的要求，司法部對國家司法考試大綱內容進行了較大調整，將社會主義法治理念以及有關政法工作的重大理論觀點、重大指導原則等內容重新增訂，在試卷命題中增加考查內容和分值比例，引導考生樹立正確法治理念，培養從事法律職業必備的政治意識和職業素養。司法部根據有關法律規定和相關意見，對經濟欠發達地區、民族自治地方特別是中西部地區採取優惠政策。同時，為有利於民族自治地方選拔雙語法律人才，翻譯印製了蒙古、藏等5種少數民族語言文字試卷。截至2010年底，國家司法考試適用優惠政策地區覆蓋了全國25個省份的1213個縣（區、市）。這些措施促進了中西部地區法律職業人才短缺問題的有效緩解，發揮了為國家選拔儲備合格法律職業人才的保障作用。

    五、 深化司法鑒定管理體制改革

    司法鑒定是鑒定人運用科學技術或者專門知識對訴訟涉及的專門性問題進行鑒別和判斷並出具鑒定意見的活動，對於維護公民訴權、實現司法公正、提高司法效率具有重要作用。2004年，中央提出建立統一的司法鑒定管理體制的改革目標，2005年2月，全國人大常委會通過《關於司法鑒定管理問題的決定》，以法律的形式確定了司法鑒定管理體制的基本框架。經過幾年的努力，司法鑒定管理體制改革全面推進，取得了明顯成效。新型司法鑒定管理體制初步形成。經國務院批准，司法部成立了司法鑒定管理局，各省（區、市）設立了專門的司法鑒定管理機構，依法履行準入、監管、處罰等職責；21個省（區、市）成立了司法鑒定協會，建立了“兩結合”的管理機制。司法部&&組織遴選了10家國家級司法鑒定機構，為解決重大疑難、特殊複雜和多頭重復鑒定提供條件。開展了偵查機關所屬鑒定機構備案登記工作。健全完善司法鑒定管理制度體系。制定出臺了《司法鑒定機構登記管理辦法》、《司法鑒定人登記管理辦法》、《司法鑒定程序通則》、《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》，與國家發改委聯合發佈《司法鑒定收費管理辦法》，有效規範了司法鑒定執業活動秩序。大力提升司法鑒定質量。著力開展司法鑒定機構認證認可和能力驗證活動，建立與國際接軌的質量保證體系，頒布設備標準、方法標準，統一實施程序，廣泛開展專業培訓，司法鑒定的可靠性、有效性明顯增強。司法鑒定的制度作用日益凸顯。經司法行政機關嚴格審核，4700余家司法鑒定機構，5萬餘名司法鑒定人進入司法鑒定行業，業務領域覆蓋了訴訟中主要鑒定事項，各類檢案數量從2004年度的22萬件增加到2010年度的上百萬件，為保障司法、服務訴訟、解決矛盾糾紛提供第三方科學證據，發揮了重要作用。

    六、 深化法律援助制度改革

    法律援助體現了“法律面前人人平等”的社會主義法治原則，體現了對公民司法人權的尊重和保障，在彰顯公平正義、維護和諧穩定方面具有重要作用。2003年，國務院頒布實施《法律援助條例》，2008年9月國務院批准司法部成立法律援助工作司，全國25個省（區、市）法律援助管理機構納入司法行政機關序列，負責對法律援助工作進行業務指導和工作管理。經過幾年努力，法律援助制度改革取得了明顯成效。制定實施“三項標準”（即公民經濟困難標準、法律援助事項補充範圍和法律援助辦案補貼標準），建立法律援助便民服務長效機制，把與民生問題密切相關的權益保障事項逐步納入法律援助事項範圍，進一步降低法律援助門檻，擴大了法律援助覆蓋面。制定實施《關於刑事訴訟法律援助工作的規定》、《關於民事訴訟法律援助工作的規定》等規章制度，促進了法律援助工作的制度化、規範化。不斷加大法律援助財政支持力度，中央和省級設立了法律援助專項經費，支持貧困地區開展法律援助工作，2010年中央補助地方法律援助辦案專款已經從6000萬元增至1億元，法律援助經費保障水平不斷提高，工作環境設施不斷改善，法律援助工作整體水平不斷提升。

    七、 貫徹《人民調解法》，推進社會矛盾預防化解工作

    人民調解制度是一項具有中國特色的社會主義法律制度，是基層民主政治制度的組成部分。人民調解工作為預防減少民間糾紛、化解社會矛盾、促進社會和諧發揮了重要作用，成為維護社會穩定的“第一道防線”。近年來，按照中央關於深化司法體制機制改革和深入推進三項重點工作要求，大力加強人民調解工作，預防化解社會矛盾取得顯著成績。人民調解法順利出臺。2010年8月28日，全國人大常委會審議通過人民調解法，自2011年1月1日起施行。人民調解法堅持人民調解群眾性、自治性、民間性的性質特徵，貫徹“調解優先”的工作原則，完善了人民群眾參與社會事務管理的重要形式，強化了人民調解工作的保障措施，確立了人民調解協議的司法確認制度，建立了人民調解與其他糾紛解決方式的銜接機制，突出了“第一道防線”的基礎性作用，為發揮人民調解的政治優勢、社會優勢夯實了法律基礎，全面提升了新時期人民調解工作的法制化、規範化水平，有力地推動了社會矛盾化解工作。人民調解組織和隊伍建設取得新的進展。全國共建人民調解委員會82.4萬個，其中村（居）人民調解委員會67.4萬個，企（事）業單位人民調解委員會7.9萬個，鄉鎮（街道）人民調解委員會4.2萬個，行業性、專業性人民調解組織1.2萬個，人民調解員達到494萬人，形成了覆蓋全國城鄉廠礦的人民調解組織網。人民調解工作機制創新取得新進展，健全完善了人民調解組織之間的溝通協調機制，初步建立了人民調解組織與基層人民法院以及公安、信訪等部門的協調配合機制，進一步完善人民調解與行政調解、司法調解的銜接配合機制，司法部與人力資源和社會保障部、全國總工會、衛生部、中國保監會等制定了勞動人事爭議、醫療糾紛人民調解意見，與公安部開展了人民調解參與交通事故民事賠償調解試點工作，取得明顯成效。人民調解在“大調解”工作體系中的基礎性地位進一步凸顯，形成化解矛盾糾紛的合力。紮實開展“人民調解化解矛盾糾紛專項攻堅活動”、“人民調解百日會戰”、“千名律師下鄉村，促進矛盾大化解”等活動，廣泛開展經常性的矛盾糾紛預防、排查、化解工作，有效預防化解了大量常見性、多發性矛盾糾紛。近五年來，全國的人民調解組織直接調解、協助基層人民政府調解各類民間糾紛2904萬餘件，調解成功2795萬餘件，成功率達96%。

    八、 安置幫教工作取得新進展

    做好對刑滿釋放人員的安置幫教工作是加強社會建設、創新社會管理的重要任務，是預防和減少重新違法犯罪、維護社會和諧穩定的重要舉措。中辦發[2010]5號文件明確規定將安置幫教工作領導機構工作經費、刑釋解教人員職業技能培訓和職業技能鑒定經費、安置幫教志願者工作經費等納入財政預算，明確了稅收、社會保險等方面的優惠政策。司法部等11個安置幫教工作領導小組成員單位聯合製定下發實施方案，召開全國安置幫教工作會議，對進一步加強安置幫教工作作出全面部署。安置幫教工作領導體制和工作機制進一步完善。形成了黨委、政府領導，綜治委指導協調，司法行政部門為主，成員單位認真履行職責、有關部門大力支持，加強協調配合、齊抓共管的工作格局。堅持專門機關與社會力量相結合，依靠人民群眾，充分發揮各類社會團體、社會組織和社會志願者的幫教優勢，共同做好刑釋解教人員安置幫教工作。建立健全了中央、省、地、縣、鄉五級領導小組及辦公室，在全國4萬多個司法所設立了安置幫教工作站。建立了刑釋解教人員的銜接、管理、教育、幫扶等工作制度，完善了各級領導小組及辦公室聯席會議、協調溝通、考核評比、檢查督辦等工作機制。刑釋解教人員銜接管控進一步加強。建立起無縫對接工作機制，對重點人員實行必接必控和嚴格落實監管措施。加強過渡性安置基地建設，努力解決刑釋解教人員生活和就業困難。完善了刑釋解教人員就業指導、減免稅費、落實責任田、最低生活保障、失業保險、社會救助等政策措施，各地已建成安置實體1125個、安置基地4337個，過渡性安置了一大批刑釋解教人員。近五年來，在全國銜接釋解教人員217萬人，其中幫教195萬人，過渡性安置168萬人，重新違法犯罪率僅佔已銜接人員總數的1.9%，多數刑釋解教人員已順利融入社會，成為遵紀守法的公民，2009年有654名刑釋解教人員入黨入團，461人受到黨政機關表彰，安置幫教工作有效預防了重新違法犯罪，維護了社會和諧穩定，為經濟社會又好又快發展作出了積極貢獻。

    九、 強制隔離戒毒工作取得明顯進展

    根據中央司發體制機制改革要求，自2008年6月1日《禁毒法》實施以來，司法行政機關大力加強強制隔離戒毒和戒毒康復管理工作，取得明顯進展。經國務院批准，司法部在勞動教養管理局加挂戒毒管理局牌子，依法履行管理職責。兩年多來，司法行政系統戒毒管理機關主動適應新形勢、新職能、新任務的要求，把加強對特殊人群的管理作為創新社會管理，維護社會安定的重要工作，截止目前，司法行政系統已建成245個強制隔離戒毒場所，累計收治近21萬名強制隔離戒毒人員。在戒毒工作中始終堅持把教育人、挽救人放在第一位，針對每個強制隔離戒毒人員的具體情況，因人施教、一人一策，落實生理脫毒、心理康復、教育矯治、職業培訓和就業指導等戒毒措施，切實提高強制隔離戒毒人員的戒斷率和改好率，幫助戒毒人員順利回歸社會。為了提高戒毒治療和疾病治療水平，通過組織培訓班、舉辦講座、交流學習進修等方式，加大了對醫務人員的培訓力度，提高戒毒專管民警、醫務人員專業水準。目前，全國司法行政系統強制隔離戒毒所已擁有5000多名心理諮詢師和2000多名戒毒醫生。戒毒康復工作紮實推進。自2006年實行戒毒康復試點工作以來，司法行政系統累計收治戒毒康復人員近25000人，在所人員近3000人。已投入使用康復場所（區域）63個，床位5516張。通過實施科學的脫毒治療、康復訓練和以順利回歸社會為目標的職業技能培訓，戒毒康復人員的家庭責任感和社會適應能力明顯增強。目前有39個戒毒康復場所(區域)引進了生産項目，提供就業崗位，北京等部分戒毒康復場所戒毒康復人員的月平均勞動報酬達到1000多元。戒毒康復工作受到澳大利亞、新加坡、泰國、香港等多個國家和地區的關注。

    十、 協辦改革項目工作取得明顯成效

    （一）全面推進獄（所）務公開。根據中央司法體制機制改革部署，司法部制定了《關於在監獄系統推行獄務公開的實施意見》和《關於在勞教系統推行所務公開的實施意見》，對獄（所）務公開工作進行全面規範，明確規定罪犯、勞教和戒毒人員法定權利和義務，考核、通信、會見規定，離監探親的條件和程序，申訴、控告、檢舉的處理等主要內容。建立健全獄（所）務公開的管理措施和監督機制，實行領導接待日，聘請執法監督員，設置舉報箱、舉報電話等多種措施，堅持把“公開辦事制度、公開辦事程序、公開辦事結果、主動接受監督”的“三公開一監督”工作落到實處。一些地方還採取開設諮詢專線、設立觸屏式電腦查詢、建立會見室文明窗口、開展執法工作大接訪活動等措施，創新獄（所）務公開形式，利用當地新聞媒體、報紙、互聯網或採取召開獄（所）務公開現場會、新聞發佈會等方式大力推進獄（所）務公開工作。通過開展獄（所）務公開工作，增強了執法透明度，調動了罪犯勞教（戒毒）人員的改造積極性，進一步規範了執法活動，樹立了公正文明執法形象，在社會各界産生了良好反響。

    （二）推進執法規範化建設。全國監獄勞教機關始終堅持把提高教育改造和挽救質量作為中心任務，針對容易滋生腐敗的重點崗位、重點環節、深入推進執法規範化建設。堅持將執法考評作為促進公正廉潔執法的切入點，建立了一系列行之有效的規章制度，有力地促進了執法工作規範運行。按照司法部制定的《2006—2010年監獄勞教人民警察隊伍建設規劃綱要》、《司法行政機關執法監督工作規定》,監獄、勞教機關分別制定了執法案件評查工作方案，加強規範民警執法行為、促進公正廉潔執法工作。研發了執法業績檔案管理系統的網絡版和單機版，制定了崗位考核實施辦法，對考評內容和指標進行量化，將基層執法活動中常見的35類執法問題列入考評範圍。加強了對監管改造區域和部位實施視頻監控。對重點人員、重要時段、重點執法環節實行錄音錄像。司法部與最高人民檢察院在全國範圍聯合開展了“清查事故隱患，促進安全監管”專項執法檢查，消除執法漏洞和安全隱患，減少罪犯和勞教人員非正常死亡。貫徹落實寬嚴相濟的刑事政策，嚴格執行減刑、假釋和暫予監外執行規定，進一步規範執法工作，促進人民警察嚴格公正文明執法，警察違法違紀率明顯下降。

    （三）建立完善警務督察制度。為進一步加強警察隊伍建設，紮實推進警務督察工作，司法部2009年成立了警務督察委員會，下設三個督察組和警務督察辦公室。河北等14個省（區、市）司法廳（局）成立了警務督察機構。大部分省份的監獄管理局、勞教管理局和監獄、勞教所也逐級成立了警務督察機構。各級警務督察部門進一步完善警務督察工作程序，健全完善執法執勤活動現場督察、內部管理、警容風紀例行督察等一系列的工作制度和機制，有效保障了各級警務督察機構主動、靈活、及時地開展督察工作。紮實有效地開展專項警務督察活動。司法部先後兩次組織部署大規模的專項警務督察活動，2009年12月至2010年4月，司法部警務督察委員會派出12個督察組對北京等18個省份的74個監獄（勞教所）開展了監所安全專項警務督察工作，堅持依法治警，從嚴治警，研究處置發現的問題並作出督察決定，促進了公正廉潔執法。

    （四）加強執法信息化建設。司法部和各級司法行政機關認真貫徹落實黨中央、國務院關於信息化建設的決策部署，全面加強司法行政系統信息化建設，取得了明顯成效，司法行政信息化水平不斷提高，為推進新形勢下司法行政工作改革發展提供了強有力的信息技術支撐。目前，司法行政信息化建設正在圍繞大力推進“六項建設”，即司法行政信息網絡平臺、信息資源庫、應用系統、標準規範和安全體系、應急指揮中心和信息中心以及全國監獄信息化一期工程建設，整體推進，分步實施。全國監獄信息化建設取得了重大進展，68%的監獄建立了視頻監控系統，2010年7月，全國監獄信息化一期工程批准立項，以信息化促進執法規範化的工作局面逐漸形成。

    （五）健全完善司法行政職業培訓制度。按照中央深化司法體制和工作機制改革部署，圍繞加強司法行政幹警隊伍建設，制定實施了《司法行政系統社會主義法治理念教育實施方案》、《關於司法行政系統執法規範化建設的意見》、《2006-2010年司法行政系統幹部教育培訓計劃》、《2006-2010年監獄勞教人民警察隊伍建設規劃綱要》。在全國司法行政系統廣泛深入地開展監獄勞教人民警察執法大培訓、崗位大練兵活動，全國35萬監獄勞教人民警察全員參訓，開展“處突”演練近3600次、綜合演練近1200次，舉辦彙報表演599次，2010年組織了全國司法所長、縣（市、區）司法局科室負責人執法大輪訓，司法部首次對全國監獄政委和勞教（戒毒）所政委、縣級司法局長進行了全員集中培訓，直接培訓人數達3969人，廣大幹警的執法能力、執法水平和執法公信力進一步提高。

    （六）司法行政經費保障體制機制改革取得新進展。司法行政經費保障體制基本建立，全國27個省（區、市）相繼出臺《基層司法行政機關公用經費保障標準》，公用經費保障水平大幅提高。財政部與司法部出臺了《關於印發縣級司法行政機關基本業務裝備配備指導標準（試行）的通知》，為基層司法行政機關裝備配備提供了政策依據。司法業務用房建設取得重大進展，《司法業務用房建設標準》經住房和城鄉建設部、國家發改委批准發佈，國家發改委下達2010年地（市）、縣司法局司法業務用房項目520個，總投資21.29億元，其中中央投資14.19億元。