廉租房建設步履緩慢背後暗藏腐敗問題

　　2009年,全國土地出讓支出總額中,用於廉租房建設僅佔總支出的1.5％,低於《廉租住房保障資金管理辦法》設定的10%的最低標準.

　　現在廉租住房保障金來源渠道很多,以目前遠不夠協調統一的機制安排,很難避免出現漏洞,這是資金被挪用的主要途徑。套取挪用廉租房保障金的行為涉嫌違法犯罪,影響政府部門公信力,其背後暗藏腐敗因素,反映出的貪腐問題亟待有關部門進一步查證。

　　就土地而言,城市用於建設的用地總量是確定的,為了降低成本,用於建設廉租房的土地必須是劃撥而不是出讓,但是如果用於建設廉租房的土地劃撥多了,那麼用於出讓而獲得財政資金的土地就會減少。這對於各級政府來説是一個兩難問題。如果沒有強有力的法律約束,地方政府註定會缺乏提供資金的動力,繼而會造成房源難以為繼並形成惡性循環

　　□　視點關注　　　　　

　　本報記者　　杜　曉

　　本報實習生　鄭小瓊

　　自從廉租房被中央作為解決低收入群體住房困難的主要途徑以來,建設進度緩慢始終是個夢魘般的問題。

　　近日,國家審計署發佈了對19個省市2007年至2009年政府投資保障性住房審計的調查結果,對上述問題給出了進一步的佐證。

　　保障房建設進度為何步履蹣跚?為何很多地方政府對於保障房這樣的民生工程建設如此懈怠?審計署的審計公告無疑給人們提供了一個深入審視的視角:一方面是該提的保障房建設資金少提、不提,另一方面是該用於保障房建設的資金被套取挪用。

　　在當前房價高企的狀況下,低收入者的居住權受到了很大的挑戰,廉租房是突破這一困境的一大對策,但業內人士認為,廉租房建設應該真正落到實處,才能避免“作秀”之嫌。

　　廉租房資金被挪用涉嫌腐敗

　　審計署此次發佈的審計結果表明,在重點調查的32個城市中,有6個城市和4個縣將廉租住房保障資金用於回購經濟適用房和工作經費等支出,共計15231.3萬元；有6個城市的34個項目利用虛假申報材料等,套取新建廉租住房中央預算內投資補助資金6129萬元。　

　　記者了解到,廉租房資金被挪用的問題由來已久。

　　今年上半年,雲南省審計結果通報,部分項目擠佔、挪用廉租住房資金687.4萬元。楚雄州州級部門建蓋綜合辦公樓擠佔廉租住房資金177.4萬元。

　　今年2月,還有一起被公開通報的挪用廉租房資金案例:湖北省荊州市房産管理局荊州區分局在核算該區廉租房項目中,從地方財政撥付的配套資金中列支96445元,購買小轎車、空調等。荊州區分局局長蔡濤為此受到行政記大過處分,副局長張子俠受到行政警告處分。

　　按照規定,廉租住房租金收入實行的是收支兩條線管理,專項用於廉租住房的維護和管理,但在實際運行中,這一政策很難得到落實。

　　一位來自地方審計部門的負責人告訴《法制日報》記者:“我在工作中就發現,廉租房建設資金沒有設立正規的賬目。財政在核算支付中心的基本建設科目中設立了一個廉租房收支分戶,廉租房領導小組辦公室只是在內部設立了簡單的資金收支賬目,無法詳細反映整個工程的收支概況,這樣的狀況很容易出現挪用廉租房資金的問題。按照規定,廉租房屬於中央補助,需要單獨建賬反映,以便於上級機關進行監督和檢查。”

　　“現在廉租住房保障金來源渠道很多,既包括年度財政預算安排的資金,也包括土地出讓凈收益中的提取,還有住房公積金增值收益和社會捐助。來源的多樣化也勢必要求監管鏈條向前延伸,以目前遠不夠協調統一的機制安排,很難避免出現漏洞,這是資金被挪用的主要途徑。”這位審計人員説。

　　“套取挪用廉租房保障金的行為涉嫌違法犯罪,影響政府部門公信力,其背後暗藏腐敗因素,反映出的貪腐問題亟待有關部門進一步查證。審計報告還應該進一步説明,那些錢都被挪用到什麼地方去了。”中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞指出。

　　記者了解到,此次審計調查發現並向有關部門移送違法犯罪案件線索1起,有關部門正在依法立案查處中。目前,已有1名副廳級和1名正處級幹部被依法逮捕,同時均被開除黨籍和公職；1名正處級幹部被行政撤職和留黨察看2年；涉案的民營開發商1人被依法逮捕、1人被取保候審。

　　廉租房建設並不“差錢”

　　目前,在全國範圍內廉租房建設進度都異常緩慢。全國人大常委會發佈的《關於保障性住房建設項目實施情況的調研報告》顯示,在中央預算安排的重大公共投資項目中,保障性住房建設進度緩慢,截至2009年8月底僅完成投資394.　9億元,完成率為23.6%,不足四分之一。

　　很多地方都將廉租房建設緩慢的結果歸因為差錢。一位地方政府的負責人向記者訴苦,“國家對中西部地區實物配租專項補助比例為每平方米300元,約佔廉租住房單套建造成本的20%(以8萬元/套計算),地方財政需負擔80%,資金的籌措壓力大,再加上居住點的路、水、電等配套設施的不完善以及老、舊小區的改造,作為大多數是‘吃飯財政’的地方政府更是負擔沉重,無以為繼啊”。

　　但廉租房建設真的差錢嗎?

　　審計署此次發佈的調查結果表明,按規定,各地從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例不得低於10%。但審計發現,北京、上海、重慶、成都等22個城市從土地出讓凈收益中提取廉租住房保障資金的比例未達到上述要求。2007年至2009年,這些城市共計少提取146.23億元。

　　對於出現上述結果的原因,審計報告進一步指出:第一,一些經濟發達城市土地出讓凈收益基數較大,以前年度提取的廉租住房保障資金加上其他渠道籌集的資金已可以滿足一定時期內的廉租住房保障需求,因而自行降低了提取比例；第二,一些城市對土地出讓凈收益尚未做出準確核算,致使未提或少提廉租住房保障資金。　

　　另據財政部的公開數據表明,2009年全國土地出讓支出總額為12327.1億元,比上年增長28.9%,用於廉租房建設的金額為187.1億元,僅佔支出總額的1.5%,低於《廉租住房保障資金管理辦法》設定的10%的最低標準。

　　記者輾轉獲得了一份某地財政局局長今年4月向當地人大所作報告,其中提到,當地2009年土地出讓純收益在50%左右。報告表明,當地2009年土地出讓收入29.73億元,而用於廉租房支出的僅有4500萬元,約佔土地出讓純收益的2.5%,遠遠沒有達到10%的比例。

　　審計部門的工作人員給記者算了一筆賬:據財政部公佈數據,2010年全國各省的廉租房建設任務顯示,2010年目標責任書中新增廉租住房1338964套,2010年預算內投資補助新建廉租住房1185410套,2010年購買、改建、租賃廉租住房153554套。

　　按照每套廉租房面積60平方米,每平方米建築成本1500元計算,全年需要廉租房建設資金1200億元,如果加上收購等成本上升的問題,全年廉租房資金需求不會超過1300億元。而如果上述土地出讓金純收益的10%能夠足額按時計提,就有800億元的補貼,加之中央財政補貼的330億元,和公積金增值收益中每年可計提的400億元,廉租房建設幾無資金缺口。

　　“這説明地方政府根本沒有把建廉租房當回事。通常來説,地方政府都不願意建廉租房,這是因為,建廉租房要佔地,土地就不能賣錢,這樣就掙不到錢,所以就少提取廉租房資金。”唐鈞説。

　　中國人民大學法學院教授劉俊海認為,廉租房建設一般有兩個條件,一是土地,二是資金,這二者構成了廉租房建設的瓶頸。就土地而言,城市用於建設的用地總量是確定的,為了降低成本,用於建設廉租房的土地必須是劃撥而不是出讓,但是如果用於建設廉租房的土地劃撥多了,那麼用於出讓而獲得財政資金的土地就會減少。這對於各級政府來説是一個兩難問題。

　　“政府面臨著是急於取得城市各項發展急需的資金,把這些資金用於投資建設,加快本地區的GDP增速,還是放棄這個利益,給老百姓無償建房,同時又貼進去更多資金的兩難處境。就資金而言,作為地方主要財政收入的土地出讓金及公積金增值收益是廉租房建設的主要資金來源。如果沒有強有力的法律約束,地方政府註定會缺乏提供資金的動力,繼而會造成房源難以為繼並形成惡性循環。”劉俊海説。

　　以法律名義保障建設資金

　　對於當前廉租房建設中資金方面存在的諸多問題,業內人士均從各自的角度給出了一些解決途徑。

　　一位審計部門的負責人深感廉租房資金審計責任重大,他告訴記者,“資金,才是廉租房的‘地基’,所以説推進廉租房建設關鍵是保障建設資金,同時建立起切實可行、行之有效的審批制度。審計部門應當發揮其監督職能,對廉租房體系建設的各個環節開展檢查及評價。一定要全面掌握廉租住房的資金來源渠道和規模、資金的管理和使用情況。我們重點要針對資金籌集渠道是否合規,資金到位是否及時並滿足工程建設的需要,有無建設資金不落實、不到位的問題。此外,還有建設單位是否按照國家規定合理、合法地管理、使用建設資金,有無擠佔、轉移、挪用和重大損失浪費的問題”。

　　對於以法律的名義保障廉租房建設資金,劉俊海認為,此次審計結果説明廉租房資金安全性的監管存在制度上、體制上的漏洞。“我們要加強公權力和審計機構的監管,也要加強公眾的監督,廉租房保障資金是廣大老百姓住房保障的基本來源,應當給這些受益者以知情權,資金的情況應當披露。還有就是制度的建設問題,制度越具體越好,制度建設還應進一步跟進,不能光寄希望於審計署一年一度的審計監督。除此之外,就是挪用者的責任問題,挪用者的責任追究機制也應當完善,提高違法成本、降低違法收益”。

　　“我國的住房保障體系已經基本建立,但並未健全。倘若要從根本上改善我國住房保障問題,最終是要將政策法制化、規範化。住房保障立法是運用公權力來改善房地産供給結構,滿足低收入人群住房的一個重要手段,這和打造服務型政府、依法治國、建設社會主義法治國家等理念不謀而合。”劉俊海説。

　　審計部門的負責人也認為,應該制度配套相關法律法規,“建議上級部門制定住宅法,從立法上規範住房保障對象、標準、資金、管理等內容,不能讓地方政府成為慈善機構”。

　　南開大學經濟研究所教授鐘茂初則認為,廉租房應該成為未來住房保障體系的主力軍。“基本住房保障應完全納入社會保障體系,政府有責任保障社會成員‘人人有房住’,但並沒有責任去保證‘人人有房産’。因此,住房保障制度應著重于向社會成員提供足夠的公共廉租房”。

　　針對地方政府建設和提供基本住房保障缺乏動力的狀況,鐘茂初建議:首先,必須改變各級政府的績效考核機制,要把“基本住房保障受益人口比例”作為強制性的政府職責,同時還要形成相應的財政支出結構,使之真正成為各級行政部門的重要目標；其次,基本保障住房的供給,要與政府房地産土地出讓收入挂鉤,嚴格規定房地産土地出讓金的較大比例部分只能用於公共廉租房建設領域,而不能用於政府經濟建設投資和政府行政費用的支出。

　　針對地方政府土地財政與保障性住房供給之間的衝突問題,鐘茂初建議:要將基本保障住房的建設與配置過程分離,由政府不同的部門實施。在建設過程中,使用完全的市場化手段,建設部門以市場化價格徵用土地、以市場化招標實施建設,建成後以適當的利潤率加成轉讓給配置部門,而後再進行保障性配置。在這一過程中,一方面,政府財政部門依然可獲得土地收益,形成與房地産建設相關的各種收入並形成相應的經濟指標；另一方面,政府獲得財政收入的目的就是為了包括住房保障在內的各種財政支出,此時與土地收益相當的財政收入即可劃轉保障性部門用於回購。