專家解讀“ipad事件” 質疑海關自由裁量權過大

　　今年8月19日海關總署發佈的《海關總署公告2010年第54號》(以下簡稱“54號令”)，近期因“入境ipad被徵千元稅款”而備受媒體和公眾的矚目。

　　“54號令”出臺之後，無論是留學生戲言的“裸奔回國”，還是出境遊旅客對購物單的“忍痛割愛”，都顯示了它對特定人群的影響不容小視。那麼，對這一“54號令”應如何理解，該令在實施中暴露出了哪些問題，應否修改完善？針對此問題，中國青年報專訪了我國海關法領域的兩位專家。他們分別是中國政法大學海關法研究中心的趙國華副主任，以及北京銘基律師事務所的趙輝律師。

　　涉嫌與WTO協議相悖

　　趙輝律師表示，以“入境居民旅客的自用行李超5000元需繳稅，20種商品全額繳稅”等為主要內容的“54號令”，因對ipad等産品的徵收稅率過高、完稅價格過大，而涉嫌與世界貿易組織(WTO)的《信息技術産品協議》(ITA)相悖。

　　他指出，從法律效力的等級上看，“54號令”是由海關總署以公告形式發佈的“規範性文件”，其法律效力的等級較低，可以由具有規範性文件制定權的中央政府部門或地方政府制定併發布。而WTO的ITA在性質上則屬於國際條約，我國在正式簽署加入之後，就應當受其約束，ITA在我國具有與“法律”同等的效力。

　　“根據ITA的規定，參加國應當分階段將包括各種類型電腦在內的信息技術産品的進口關稅降至零關稅。”趙輝介紹説，“但是海關總署用‘54號令’向ipad徵收高額稅款，明顯與ITA這一‘上位法’相違背。”因此他認為，“54號令”應予修正。

　　然而，也有WTO法專家在接受中國青年報採訪時質疑，“54號令”是否違反中國在WTO項下的承諾，還有待進一步審查。

　　中國人民大學法學院教授兼中國法學會WTO研究會常務理事韓立余，就向筆者表示，要確認二者“相悖”，還需仔細審查中國在簽署ITA時具體承諾了什麼。“而即使去查承諾，也會因為理解上的差異而存在不同的看法。”韓立余教授説，“中國涉訴的WTO案件，多少都存在類似問題，不獨‘54號令’專有。”

　　儘管“54號令”與ITA規則是否相悖還有待確認，但商務部11月初曾發函向海關總署質詢此事，卻是事實。截至發稿，商務部方面似已與海關總署達成諒解，商務部發言人姚堅稱“支持海關總署依法履行職責”。海關總署監管司負責人也表示，在入境的時候，對個人自用的ipad徵稅不違反WTO規定。他説，WTO規則主要是針對國家、地區間的貿易，涉及的是貨物。個人自用的ipad是物品不是貨物。貨物和物品是有區別的，“54號令”針對的是個人物品。

　　界定“個人自用物品”無標準

　　“54號令”中規定，在居民旅客入境時，對其攜帶的在境外獲取總值超過5000元的“個人自用物品”，僅對超出的部分徵稅；但是對不可分割的單件物品，如名貴手錶、名牌手提包等，則要全額徵稅。

　　上述規定本意在於加大對“水客”的打擊力度，規範“代購”等行為。但趙國華表示，由於“54號令”對如何界定“個人自用物品”並無細緻而可操作性強的判斷標準，因此當前主要依靠海關關員在現場的自由裁量而定。“‘個人自用物品’不僅在‘54號令’中，甚至在《中華人民共和國進出口關稅條例》中都沒有明確界定，這就為海關關員留下了過大的自由裁量權。”

　　趙輝説：“執法者主觀判斷的餘地太大，就難免有濫用職權、滋生腐敗的可能。”他認為，此種含糊性規範在操作層面，可能令“個人自用物品”和“貨物”的界線變得模糊不清。在此情況下，“雁過拔毛”的做法也就在所難免。

　　趙輝據此建議，制定更細緻可行的“個人自用物品”的判斷標準。他還建議，在出臺具體判斷標準之前，入境的居民旅客應主動採取措施，加強自我保護。比如，對“個人攜帶出境又入境”的物品，在出境時要主動向海關申報登記，以證明其來源，以有效避免“被納稅”；對於“境外獲取”的物品，要儘量避免“超額”。

　　“此外，在境外購物之前，不妨先計算一下該商品的價格加上進口稅率，與在國內購買哪一種更合算。”趙輝還提示，如果認為海關關員在徵稅方面確實侵害了自己的合法權益，入境居民也應該注意收集並保留好相關憑證，事後通過行政復議、訴訟等方式，尋求解決。

　　除了“自由裁量權過大”之外，趙國華指出，“54號令”中對不可分割的物品按全額徵稅的“一刀切”規定，也有失公平。趙輝則進一步表示，“一刀切”還體現在當前海關法對徵稅物品的估價上。“根據目前《完稅價格表》的規定，筆記本電腦適用的一般完稅價格是5000元，但在現實生活中，筆記本電腦的價格從低端的一兩千元到高檔的數萬元不等。”趙輝説，“在此情況下，海關法仍在估價上‘一刀切’，顯得過於簡單粗暴。”

　　韓立余則結合國際經驗提出，此種“一刀切”，在很大程度上是“條文規範落後於時代發展”所致。

　　他以徵稅商品的“歸類”為例解釋説，雖然國際海關組織和我國海關對商品的歸類，都有明確的規定，但是對於一些因時代的高速發展而誕生的新産品，如i鄄pad等電子産品，卻沒有及時地反映在原有的歸類目錄中。因而，歸類和估價上的分歧在所難免。

　　對此，趙國華概括得更加簡潔，他將“54號令”在社會上引起的巨大反響，乾脆稱為“老規定遇上了新問題”。

　　“54號令”應否修改

　　“54號令”是否應該作出修改？對此，受訪專家表達了不同的意見。

　　趙國華副主任認為，“54號令”本身並不是一個新的規定，而是對以往海關相關法律規章的匯總和強調。在我國海關法的體系內，“54號令”與其他法規及其上位法均沒有衝突，因而無需作出大的修正。“只是由於在該令發佈後，海關的執法力度加大了不少，ipad等精細高價的電子産品又很容易超過限額，加上許多旅客很喜愛並關注這些産品，所以對‘54號令’的反應才如此強烈。”他説。

　　趙輝則持不同觀點。他認為，“國際法優於國內法，下位法服從上位法”，是我國法律適用的基本原則。我國在加入WTO的談判過程中，曾經大規模地修改國內法以適應WTO的相關要求，而海關總署以“54號令”的形式對ipad等電子産品徵高額稅款，違背了我國加入WTO時的承諾，以及一貫尊重國際條約的做法。因此，趙輝主張，“54號令”應當及時進行修改，以避免違背ITA規定，避免引起WTO框架下的貿易爭端。

　　此外，趙輝還提示，自身權益曾因“54號令”而遭受損害的入境居民旅客，也可以以自己的力量推動該令的修正。“他們可以依據《行政復議法》第七條的規定，申請行政復議機關對‘54號令’進行合法性審查。”他説，“以此促使‘54號令’，能夠儘快地得到撤銷或修正。”

　　對於海關監察司官員近期所稱的“對進境旅客攜帶的行李物品規定免稅限值的做法符合國際通行做法”，趙輝也表示不認同。他指出，海關官員不應忘記中國的基本國情和民眾的利益所在。“我國還是發展中國家，從國外購買高科技産品，對老百姓而言，有時不僅是一種實惠的選擇，甚至是不得已的選擇。”他警示，“54號令”若脫離中國現實，則有可能被束之高閣，而“這在我國以往的立法中已經不少見了”。

　　本報北京11月17日電