編者注：本文原載于《中國人大》雜誌 2012年第12期，轉載僅為提供資料。

2011年9月，黃鎮東主任委員在重慶調研監獄法實施和監獄工作。圖為聽取重慶有關方面工作彙報 攝影/郭海燕

　　監獄是國家機器的重要組成部分。依法做好監獄工作、完善刑罰執行制度是保障司法公正、維護社會穩定的客觀要求，也是衡量國家法治文明程度和人權保障水平的重要標誌。

　　十一屆全國人大常委會第二十六次會議召開前夕，全國人大內務司法委員會就監獄安全穩定、罪犯教育改造質量、監獄體制改革、幹警隊伍建設等問題分別前往重慶、湖北、山東、海南、新疆、北京等地開展了專題調研，同時，召開了黑龍江等14省（自治區、直轄市）人大內務司法委員會座談會聽取意見，並聽取了司法部關於監獄法實施情況及監獄工作專題報告準備工作的彙報。

　　監獄法實施18年來，我國的監獄管理情況如何？近日，全國人大內司委主任委員黃鎮東接受了本刊記者的專訪。黃鎮東主任委員表示，應該充分肯定監獄管理機關在維護安全穩定，提高教育改造質量，推進工作機制改革，加強執法規範化建設等方面的工作。但他同時指出，監獄法實施和監獄工作仍面臨一些困難和問題，希望國務院有關部門加強這方面的工作，並加快推進監獄法的修改。

　　記者：監獄是我國刑罰執行機關，安保工作尤為重要，一旦發生越獄、暴獄的事件立馬會引起社會的軒然大波。就您了解，目前我國監獄的安全狀況如何？

　　黃鎮東：綜合調研和座談會情況，我們看到，各地監獄管理機關始終繃緊監獄安全這根弦，用安全的監管環境保證刑罰的執行，保證社會的穩定。各地都以“無罪犯脫逃、無獄內重大案件、無重大生産安全事故、無重大疫情”為目標，加強獄內管理和隱患排查，化解不穩定因素；建立突發事件應急處置機制，重點防範脫逃、暴獄、自殺、劫持人質等事件；逐級簽訂安全目標責任書，建立安全責任制，確保監獄的安全穩定。各地還加快監獄科技防範和信息化建設步伐，推進建設人防、物防、技防、聯防一體化，基本完成AB門建設，獄墻周界隔離、多層報警設施和網絡監管系統不斷完善，監獄硬體設施、安全保障系數和信息化應用水平都有顯著提高，全國服刑人員脫逃、獄內重特大案件數量逐年下降。

　　記者：請問現在監獄在安保方面還面臨著哪些壓力？如何提高防範水平？

　　黃鎮東：近年來，我國監獄在押犯的數量持續增加，尤其是一些暴力犯罪服刑人員比例增大，死緩犯、重刑犯服刑期時間長，心理波動大，加大了監獄管理教育改造的難度。與此同時，根據內司委的調研結果，因為受獄警編制問題所限，監獄警察和在押犯人的比例，全國還有12個省市沒有達到規定的標準。一線監管警力不足，再加上部分監獄佈局調整尚未完成，設施陳舊老化，使監獄面臨安全隱患。

　　對存在的安全隱患，內司委與監獄工作管理部門有過多次交流，認為監獄的安全穩定是社會安全穩定的組成部分，各級司法行政機關、監獄單位和幹警要增強監獄安全穩定的大局意識、責任意識和憂患意識，定期排查影響安全穩定的罪犯脫逃、獄內重大案件、重大生産安全事故、重大疫情隱患，確保影響安全穩定的隱患得到及時發現、及時處置。要在監獄佈局調整過程中加大對經濟不發達地區監獄基礎設施建設和物防、技防設施建設的投入，優先安排地處偏遠、設施落後監獄的遷建改造，防止因基礎設施原因造成安全事故。要合理配置警力資源，以基層為工作重心，保證大部分警力配置在監區，精銳警力配置在重點監獄、重點部位，確保對突發事件的快速反應。建議目前警囚比例達不到規定標準的12個省市加緊落實國家規定的標準，對反恐維穩任務重的地區，要在警力標準配置的基礎上建立動態增加機制，確保監獄無罪犯脫逃，確保不發生暴獄、劫獄等重大案件。

　　記者：選擇合適的改造方式，有助於幫助失足罪犯重歸社會，恢復社會和諧。目前，監獄教育改造犯人的方式主要有哪些？

　　黃鎮東：我們在調研中了解到，實踐中罪犯教育改造內容和形式在不斷豐富。全國監獄系統認真貫徹“懲罰和改造相結合”的監獄工作方針，堅持把降低刑滿釋放人員重新違法犯罪率作為衡量監獄工作的“首要標準”，努力使罪犯刑滿釋放後成為合格公民。各地普遍推行罪犯每週5天勞動教育、1天課堂學習教育、1天休息的“5+1+1”模式，認真落實分類教育、個別教育、教育改造質量評估、刑滿釋放人員危險性評估等制度，努力提高教育改造質量。

　　各地都將未成年犯教育納入了國民九年義務教育規劃。許多地方通過形式多樣的思想文化建設增強教育改造效果，有的地方重點抓好掃盲教育和學歷教育，罪犯入監一年後基本脫盲，有的罪犯還獲高等教育文憑。各地十分重視勞動在教育改造罪犯中的作用，從教育改造需要和本地實際出發，為罪犯提供勞動崗位，幫助他們提高勞動技能和勞動效率，近80%的參加職業技能培訓的罪犯獲得職業技能等級證書。一些地方的監獄還積極探索、穩步推進心理治療和矯治工作，建立心理健康指導中心、心理健康輔導站、心理健康互助組三級網絡，對促進罪犯適應改造環境、調適心理狀態、穩定改造情緒起到積極作用。經過監獄機關的教育改造和社會幫教，罪犯刑滿釋放後的重新犯罪率控制在8%左右。

　　記者：您認為今後在對服刑人員的教育改造上還應有哪些創新？

　　黃鎮東：在依法治監的前提下，加強對管理知識的學習和管理方式方法的探索，提高科學管理的意識和水平對監獄管理者來説非常重要。內司委認為，監獄管理機關應按照中央關於創新社會管理的要求，積極探索獄內教育與社會教育相結合、分類教育與個別教育相結合、人格教育與心理疏導相結合的方法和途徑，不斷豐富監獄文化建設的內涵和載體，充分發揮文化對罪犯的教化作用。要在符合法律規定的前提下，積極適用罪犯監外執行的措施。要充分發揮社會資源在教育改造罪犯過程中的優勢和作用，做好社區矯正、安置幫教等工作，研究解決大病醫療、傳染病監護等難題，彰顯中國監獄的人權保障水平和文明程度。與此同時，要關心監獄幹警思想上、工作上和生活上的需要，解決他們的實際困難。對長期在一線工作、長期在艱苦地區工作的監獄幹警，應當在政治上、經濟上和生活上給予優待，調動監獄幹警工作的積極性、主動性，保證他們的身體和心理健康。

　　記者：監獄的各種硬體配套設施以及服刑人員的生活保障一直為外界所關注，您前面也説到，現在服刑人員的數量在上升，那麼監獄系統對此是如何應對的，經費保障方面情況怎樣？

　　黃鎮東：近年來，全國監獄系統按照中央的統一部署，有序開展監獄佈局調整，積極推進監獄管理體制和工作機制改革。按照統籌規劃、集約建設、集中管理、分類關押，有效整合現有監獄資源的改革思路，一些省份根據監獄地處農村、關押點分散、設施陳舊的實際，逐步將農村監獄向城市轉移，並適當減少監獄數量，擴大監獄關押規模，提高監獄建設水平。一些省份則根據形勢需要新建、遷建一批功能齊全、規模較大的監獄，建設一批單獨關押老殘病犯、傳染病犯、即將刑滿釋放人員等特殊罪犯的監獄或監區，實現了本區域內監獄的合理佈局、高效運轉、科學管理。據司法部統計，至2011年年底，全國共新建、遷建、改擴建監獄570個。各地還按照“全額保障、監企分開、收支分開、規範運行”的目標推進改革。2011年，全國監獄系統財政撥款佔監獄支出的比重達到87.9%，監管改造和生産經營基本分開，監獄執法經費支出與監獄企業生産收入分賬核算和管理機制基本形成。

　　但調研中各地也向我們反映，在對服刑人員的改造保障上還面臨著以下三個難題：一是罪犯的伙食費、醫療費等生活支出標準多年不變，與物價大幅增長現實下的基本需要差距較大，有些地方甚至達不到標準；一些傳染病犯、老殘病犯的醫療費用開支很大卻沒有專項補貼。二是罪犯服刑期間死亡、生産中致傷致殘等事故處理難，有的家屬常常提出不合理要求，監獄管理機關往往花大量人力、物力、財力來處理這些問題。三是涉及罪犯切身利益的社會保障缺失，罪犯對生活有擔憂，對社會有抵觸心理。一些關押時間較長、患有重病慢性病或傷殘、家中無親屬的罪犯刑滿後，因沒有就業、養老、醫療等社會保險，生活沒有保障。有的地方還反映，有的監獄沒有固定勞動場所和生産項目，影響罪犯勞動改造效果。

　　記者：您認為下一步應完善哪些保障機制，以便監獄更好地落實教育改造罪犯的任務？

　　黃鎮東：要堅決貫徹監獄法關於“對罪犯實行懲罰和改造相結合、教育和勞動相結合的原則，將罪犯改造成為守法公民”的目標，規範適用教育、勞動、管理措施，處理好勞動改造與保障罪犯合法權益的關係，科學評估教育改造質量。要切實保證罪犯勞動場所的固定和安全，並在建設用地、生産項目、稅收等方面提供政策支持。要進一步貫徹落實監獄經費按標準財政“全額保障”的改革目標，逐步提高財政經費保障水平。要重視和發揮基層組織在罪犯刑滿釋放後與社會對接工作中的作用，落實刑滿釋放人員出獄必送必接和安置幫教各項政策。建議國務院司法行政部門研究提出罪犯服刑期間伙食費、醫療費隨物價指數變動而調整和罪犯服刑期間死亡傷殘處理意見報國務院，並積極研究論證罪犯參加社會保險的可行性方案，形成規範性文件，變一時一地一案的臨時性措施為普遍適用的國家政策，保證教育改造質量的穩定和提高。

　　記者：監獄對外界來説是非常神秘的，在高墻內相對封閉的環境中，如何確保監獄執法的規範，預防監獄腐敗？

　　黃鎮東：從總體上看，實踐中監獄執法行為不斷規範。各地監獄管理機關在認真執行監獄法和部頒規章的基礎上，相繼制定250多件規範性文件規範執法行為，並不斷改善減刑、假釋、保外就醫、監外執行審核機制，努力提升監獄執法的公信力，實現執法的公開公正。各地普遍公開服刑人員考核標準，推行減刑資格榜、推薦榜、提請榜、裁定榜“四榜公示制”；公開獄政管理信息、檢務公開信息，實行獄務公開；完善駐獄檢察制度、監獄紀檢監察制度、監獄長接待日制度和社會執法監督員制度，暢通服刑人員申訴、控告、檢舉渠道。有的地方實行服刑人員減刑、假釋、監外執行，需經監區會議、監獄刑罰執行評審會、監獄長辦公會議和省監獄管理局審核會議“四會把關”制度；有的地方探索執行監獄執法音像檔案制度，對所有罪犯減刑、假釋和保外就醫等執法環節進行全程錄音錄像，並製作成音像資料予以存檔。這些舉措都保證了執法的規範化，有利於執法公信力的提升。

　　調研中，監獄管理機關也向我們坦陳了隊伍建設中存在的不足。由於監獄執法地位比較特殊，環境相對封閉，發生過少數幹警在減刑、假釋、暫予監外執行審批等方面徇私舞弊，在監管和安全生産等方面失職瀆職，在工程建設、物資採購、企業經營管理等方面貪污受賄的違法違紀案件。

　　記者：您認為加強監獄幹警隊伍建設應重點抓住哪些方面？

　　黃鎮東：應加強規範執法、廉潔執法教育和業務培訓，提高幹警的素質和管理水平。具體而言，就是要按照政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的要求，加強教育和培訓，不斷提高監獄幹警的政治素質和業務水平，增強規範執法、廉潔執法的意識和能力。要採取全員培訓和重點培訓相結合的方法，加快培養急需的專業人才和一專多能的複合型人才。要認真總結監獄系統幹警違法違紀案件的發生規律，切實加強對監獄執法的紀律檢查、行政監察，加強人民檢察院的駐所檢察，加強對容易發生違法違紀案件重點環節、重點人員的監督，用獄務管理的公開公正促進幹警規範執法、廉潔執法。

　　記者：因為被羈押限制了人身自由，作為被改造和受懲罰的對象，犯人在監獄裏相對管教人員而言無疑是弱勢一方，他們的合法權利如何得到保障？

　　黃鎮東：調研中，我們了解到，各地嚴格執行每日8小時、每週5日勞動制，查處超時超日勞動現象。監督戒具使用情況，防止“躲貓貓”行為發生。落實罪犯生活費實物量標準，保證獄內食品衛生、安全。尊重少數民族罪犯的生活習慣，保障未成年犯的受教育權利。開展法律援助活動，為罪犯提供無償法律諮詢。逐步健全獄內醫院和衛生所建設，定期為罪犯進行體檢，及時為罪犯提供診療，有的省還探索建立了罪犯大病統籌管理模式。有的地方積極研究刑滿釋放人員安置幫扶動態管理系統，在相關企業單位建立過渡性安置基地，重點幫扶無家可歸、無業可就等具有實際困難的刑滿釋放人員，為罪犯刑滿釋放後儘快融入社會、降低違法犯罪率打下了基礎。

　　記者：監獄法已經實施了18年，其間與其關係密切的刑事立法已多有調整，監獄法與實踐適用的契合度如何？

　　黃鎮東：現行監獄法于1994年頒布實施，一些規定已滯後於現實需要。18年來，雖然我國刑事立法多有調整，但監獄法未做相應調整，存在減刑、假釋、監外執行等規定與現行刑事法律規定銜接不夠，監獄與公檢法機關追捕脫逃罪犯的分工及責任劃分不清晰。在監獄的合併、隸屬關係變更、罪犯分級處遇、罪犯死亡處理等問題上，也需要抓緊完善。此外，有關文件關於罪犯收監的規定與監獄法不一致，執行中存在分歧；服刑人員日常考核制度不統一，存在不同的考核標準，給調犯後罪犯管理和辦理減刑、假釋帶來難題，需要制定和完善相關規範性文件，進一步明確、統一和細化。

　　記者：法律修改的條件是否具備呢？目前有哪些進展？

　　黃鎮東：近年的監獄體制和工作機制改革取得不少成果，刑事法律的修改完善也給監獄法的修改完善提供了有利條件。我認為修改監獄法的時機已經成熟。今年年初，國務院已將研究修改監獄法列入2012年立法計劃，我們建議國務院在研究落實全國人大常委會審議意見的報告中提出對監獄法修改工作的具體安排，適時向全國人大常委會提出法律修正案草案，以適應現實需要，鞏固改革成果，消除法律之間的不協調。能夠通過政治、經濟、行政手段解決的，應當依照法定程序制定和完善配套政策，保證法律制度落到實處。（記者 張維煒）