國務院關於印發衛生事業發展

　　“十二五”規劃的通知

　　國發〔2012〕57號

　　各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　現將《衛生事業發展“十二五”規劃》印發給你們，請認真貫徹執行。

　　衛生事業發展“十二五”規劃

　　為適應人民群眾不斷增長的健康需求和經濟社會發展對衛生事業發展的新要求，根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》、《中共中央 國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）和《國務院關於印發“十二五”期間深化醫藥衛生體制改革規劃暨實施方案的通知》（國發〔2012〕11號），編制本規劃。

　　一、規劃背景

　　（一）“十一五”期間衛生事業發展取得的成就。

　　“十一五”期間，各項衛生工作取得重大進展，衛生事業發展“十一五”規劃綱要確定的主要目標和任務全面完成，人民群眾健康水平明顯提高。2010年，人均預期壽命提高到74.83歲，孕産婦死亡率下降到30.0/10萬，嬰兒死亡率下降到13.1‰，5歲以下兒童死亡率下降到16.4‰，主要健康指標總體位居發展中國家前列。

　　深化醫藥衛生體制改革工作開局良好。2009年，中共中央、國務院印發了《關於深化醫藥衛生體制改革的意見》，國務院印發了《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009-2011年）》，全面啟動醫改工作。按照“保基本、強基層、建機制”的要求，統籌推進五項重點改革，取得了重大階段性成效，為衛生事業科學發展提供了有力的體制機制保障。

　　疾病預防控制工作取得明顯成效，全國甲乙類傳染病發病率總體平穩，未發生重大傳染病大規模流行。艾滋病病毒感染人數累計報告379348例，有效治療傳染性肺結核病患者246萬人，全人群乙肝表面抗原攜帶率控制在7%以內，血吸蟲病防治達到疫情控制標準，97.94%的縣（市、區）實現消除碘缺乏病的目標。愛國衛生運動深入開展，城鄉環境衛生面貌持續改善，農村衛生廁所普及率達到67.43%。影響婦女兒童健康的重點問題逐步得到解決，婦女兒童健康水平不斷提高，農村孕産婦住院分娩率達到97.8%，5歲以下兒童中重度營養不良患病率比2000年下降49.8%，新生兒疾病篩查覆蓋率達到57%。

　　基本醫療保障制度不斷完善。截至2010年底，城鄉基本醫保參保人數達到12.6億人。職工醫保和城鎮居民醫保參保人數分別達到2.37億人和1.95億人。新農合製度實現全面覆蓋，參合率達到96%，人均籌資水平從“十五”末的30元提高到156元，保障水平明顯提高。醫療衛生服務體系建設步伐明顯加快，中央累計安排專項資金603.7億元支持近5萬個醫療衛生機構項目建設，基層醫療衛生機構服務能力全面提升。國家基本公共衛生服務項目和重大公共衛生服務專項全面實施，基本公共衛生服務均等化水平進一步提高。國家基本藥物制度穩步推進，公立醫院改革取得積極進展。居民衛生服務利用狀況顯著改善，個人衛生支出佔衛生總費用的比重從52.2%下降到35.3%，個人衛生支出過快增長的趨勢得到遏制，群眾看病就醫困難問題有所緩解。

　　食品安全與衛生監督工作取得積極進展，食品安全形勢總體穩定。醫療監管力度繼續加大，醫療服務行為進一步規範。衛生法制建設不斷加強，相關法律法規制度進一步完善。藥品監管能力逐步提高，藥品安全狀況明顯改善。中醫藥工作取得明顯進展，中醫藥服務體系不斷完善，服務能力顯著增強，在基本醫療衛生制度建設中發揮了積極作用。

　　衛生工作在促進社會和諧穩定方面發揮重要作用。圓滿完成北京奧運會、新中國成立60週年慶祝活動、上海世博會等重大活動的醫療衛生保障任務。全面實現汶川地震、玉樹地震及舟曲山洪泥石流等重大自然災害“大災之後無大疫”的目標。科學防控甲型H1N1流感疫情，最大程度地減輕了疫情對人民群眾健康的危害和對經濟社會發展的不利影響。

　　（二）“十二五”期間衛生事業發展面臨的形勢。

　　1.衛生事業在國民經濟和社會發展中的作用進一步顯現，面臨重要發展機遇。衛生事業在擴大內需、增加就業、促進經濟社會發展等方面的作用越來越突出。國家把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點，持續增長的綜合國力為衛生事業發展提供了堅實基礎。各地更加重視加快衛生事業發展，社會各界、國際社會對衛生工作給予高度關注和支持，人民群眾對衛生服務提出了更高的要求，衛生事業面臨難得的發展機遇。

　　2.經濟社會發展新階段帶來多重健康問題挑戰，衛生工作任務更加艱巨。我國正處於工業化、城市化快速發展時期，人口老齡化進程加快，面臨的健康問題日趨複雜。一方面，重大傳染病流行形勢依然嚴峻，慢性非傳染性疾病和精神疾病對人民群眾的健康威脅日益加大，新發傳染病以及傳統烈性傳染病的潛在威脅不容忽視。另一方面，生態環境、生産生活方式變化以及食品藥品安全、職業傷害、飲用水安全和環境問題等對人民群眾健康的影響更加突出。不斷發生的自然災害、事故災害及社會安全事件也對醫療衛生保障提出更高的要求。醫療衛生服務供給與需求之間的矛盾日趨突出，服務理念、服務模式等亟需作出相應調整。

　　3.制約衛生事業發展的體制機制問題日益凸顯，醫改進入攻堅階段。衛生事業發展中不平衡、不協調、不可持續的問題依然存在。衛生資源配置、衛生服務利用、居民健康水平在城鄉、地區和人群方面存在顯著差異，群眾大病醫療費用負擔仍然較重。隨著醫改的推進，深層次的體制矛盾、複雜的利益調整等難點問題進一步顯現，改革已進入“深水區”。醫療保障制度建設有待進一步加強，基本藥物制度還需鞏固完善，公立醫院改革需要深化拓展，推進社會力量辦醫仍需加大力度，人才隊伍總量和結構性矛盾依然突出。解決這些問題必須持續不斷地推進改革。

　　二、指導思想、基本原則和主要目標

　　（一）指導思想。

　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以維護人民健康為中心，以深化醫藥衛生體制改革為動力，堅持衛生事業的公益性，堅持預防為主、以農村和基層為重點、中西醫並重、依靠科技與人才，保基本、強基層、建機制，轉變衛生發展方式，把基本醫療衛生制度作為公共産品向全民提供，促進衛生事業與經濟社會協調發展，不斷提高人民群眾的健康水平。

　　（二）基本原則。

　　——堅持統籌兼顧。統籌公共衛生、醫療服務、醫療保障、藥品供應保障四個體系，加快推進基本醫療衛生制度建設；統籌城鄉、區域衛生事業發展，不斷縮小人群之間衛生服務利用和健康水平差異。堅持中西醫並重，充分發揮中醫藥特色優勢。

　　——堅持科學發展。平衡局部利益與整體利益、當前利益與長遠利益，推動衛生發展方式從注重疾病治療向注重健康促進轉變，從注重個體服務向注重家庭和社會群體服務轉變；優化資源配置，重點發展公共衛生、基層衛生等薄弱領域及醫學模式轉變要求的新領域，實現醫療衛生工作關口前移和重心下沉。

　　——堅持政府主導、全社會參與。強化政府保障基本醫療衛生服務的主導地位，加大投入力度；廣泛動員社會力量參與，加快形成多元化辦醫格局；切實調動醫務人員的積極性，充分發揮其改革主力軍作用；通過健康教育等多種方式積極引導廣大群眾形成健康的生活方式，促進健康産業發展。

　　——堅持強化能力建設。以醫藥衛生人才隊伍和信息化建設為戰略重點，強化人才資源是第一資源的理念，加快實施人才強衛戰略，改革人才培養和使用體制機制，優先培育高素質衛生人才；大力加強信息化建設，提升醫療衛生服務能力和管理水平。

　　（三）發展目標。

　　到2015年，初步建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，使全體居民人人享有基本醫療保障，人人享有基本公共衛生服務，醫療衛生服務可及性、服務質量、服務效率和群眾滿意度顯著提高，個人就醫費用負擔明顯減輕，地區間衛生資源配置和人群間健康狀況差異不斷縮小，基本實現全體人民病有所醫，人均預期壽命在2010年基礎上提高1歲。

　　——分工明確、信息互通、資源共享、協調互動的公共衛生服務體系基本建立，促進城鄉居民享有均等化的基本公共衛生服務。

　　——規範有序、結構合理、覆蓋城鄉的醫療服務體系基本建立，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的基本醫療服務。

　　——以基本醫療保障為主體、其他多種形式補充醫療保險和商業健康保險為補充、覆蓋城鄉居民的多層次醫療保障體系基本建立，個人醫藥費用負擔進一步減輕。

　　——以國家基本藥物制度為基礎的藥品器械供應保障體系進一步規範，確保基本藥物安全有效、公平可及、合理使用。

　　——支撐衛生事業全面、協調、可持續發展的各項體制機制更加健全，有效保障醫藥衛生體系規範運轉。

　　三、加快醫藥衛生體系建設

　　（一）加強公共衛生服務體系建設。

　　1.加強重大疾病防控體系建設。開展重點疾病監測，加強傳染病網絡直報系統建設和管理，完善疾病監測系統和信息管理制度。建立覆蓋城鄉的慢性病防控體系。建立健全覆蓋城鄉、功能完善的重性精神疾病管理治療網絡。加強疾病防控實驗室檢測網絡系統建設。建立傳染病實驗室質量管理體系。落實疾病預防控制機構人員編制，優化人員和設備配置，重點支持中西部地區提高工作能力。

　　2.完善衛生監督體系。加強基層衛生監督網絡建設。加強衛生監督監測能力建設，完善監測網絡直報系統。建立健全食品安全風險監測評估預警、食品安全標準和事故應急處置與調查處理體系。充分利用現有資源，建立比較完整的職業病防治體系，提高防治能力。加強環境衛生、放射衛生、學校衛生、傳染病防治、醫療執法等衛生監督能力建設。

　　3.加強婦幼衛生和健康教育能力建設。加強市、縣級婦幼保健機構能力建設。建立健全省、市、縣三級健康教育工作網絡，重點加強省、市級健康教育能力建設，提升鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心健康教育能力，完善健康素養監測體系。

　　4.加快突發公共事件衛生應急體系建設。完善突發公共衛生事件綜合監測預警制度，建立風險評估機制。加強國家級、省級緊急醫學救援和實驗室應急檢測能力建設，支持中西部地區加強衛生應急隊伍建設，到2015年，形成指揮統一、佈局合理、反應靈敏、運轉高效、保障有力的突發公共事件衛生應急體系。加強院前急救體系建設，重點提高農村地區急救醫療服務能力。

　　5.加強採供血服務能力建設。完善無償獻血服務體系，加強血站血液安全保障能力建設，積極推進血站核酸檢測工作，提高血站實驗室檢測能力。到2015年，血液篩查核酸檢測基本覆蓋全國。

　　建立專業公共衛生機構、城鄉基層醫療衛生機構和醫院之間分工協作的工作機制，確保信息互通和資源共享，實現防治結合。加強專業公共衛生機構對醫院和基層醫療衛生機構開展公共衛生服務的指導、培訓和監管。通過多種措施，增強醫院公共衛生服務能力，提高公共衛生機構的醫療技術水平。

　　專欄2　公共衛生服務體系建設重點工程

　　重大疾病防控體系建設：一是針對嚴重威脅群眾健康的傳染病、地方病等重大疾病，加強防控能力建設，支持承擔重大疾病防控任務的各級公共衛生機構建設；二是重點加強國家級鼠疫菌毒種保藏中心建設。

　　衛生監督體系建設：支持基層衛生監督機構業務用房建設和基本設備購置。完善飲用水衛生監測網絡。

　　農村急救體系建設：改擴建縣級急救機構業務用房，配置必要的急救設備和救護車。進一步完善突發公共衛生事件應急救治網絡。

　　食品安全風險監測體系建設：為省級、地市級疾病預防控制機構配置實驗室檢驗檢測設備。

　　（二）加強醫療服務體系建設。

　　1.優化配置醫療資源。堅持非營利性醫療機構為主體、營利性醫療機構為補充，公立醫療機構為主導、非公立醫療機構共同發展，以群眾實際需求為導向編制區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，按人口分佈和流動趨勢調整醫療資源佈局與結構，合理確定公立醫院功能、數量、規模、結構和佈局。遏制公立醫院盲目擴張，每千常住人口醫療衛生機構床位數達到4張的，原則上不再擴大公立醫院規模。切實保障邊遠地區、新區、郊區、衛星城區等區域的醫療資源需求，重點加強兒科、婦産、精神衛生、腫瘤、傳染病、老年護理、康復醫療、中醫等領域的醫療服務能力建設，新增醫療衛生資源重點投向農村和城市社區等薄弱環節，保證基本醫療服務的可及性。大力發展康復醫院、護理院（站）等延續性醫療機構，提高康復醫學服務能力和護理水平，到2015年，初步實現急慢分治。加強婦幼醫療服務體系建設，提高婦女兒童醫療服務水平。嚴格控制大型醫療設備配置，鼓勵共建共享，提高醫療衛生資源利用效率。引導患者合理就醫，保障群眾就近獲得高質量的醫療服務。

　　2.大力發展非公立醫療機構。在區域衛生規劃和醫療機構設置規劃中，為非公立醫療機構留出足夠空間。需要調整和新增醫療衛生資源時，在符合準入標準的條件下，優先考慮社會資本。放寬社會資本舉辦醫療機構的準入範圍，鼓勵有實力的企業、慈善機構、基金會、商業保險機構等社會力量及境外投資者舉辦醫療機構，鼓勵具有資質的人員（包括港、澳、臺地區人員）依法開辦私人診所。公立醫院資源豐富的城市，可引導社會資本以多種方式參與包括國有企業所辦醫院在內的部分公立醫院改制重組，積極穩妥地把部分公立醫院轉制為非公立醫療機構，適度降低公立醫院的比重，促進公立醫院合理佈局，形成多元化辦醫格局。到2015年，非公立醫療機構床位數和服務量均達到醫療機構總數的20%左右。

　　3.加強農村三級衛生服務網絡建設。優先建設發展縣級醫院，提高服務能力和水平，使90%的常見病、多發病、危急重症和部分疑難複雜疾病的診治、康復能夠在縣域內基本解決。繼續加強鄉鎮衛生院和村衛生室建設。積極推進鄉鎮衛生院和村衛生室一體化管理。到2015年，基本實現每個鄉鎮有1所政府舉辦的衛生院，每個行政村有村衛生室，提高鄉、村衛生機構設備配備水平。

　　4.完善以社區衛生服務為基礎的城市醫療衛生服務體系。進一步健全社區衛生服務體系，充分利用社區綜合服務設施，繼續加強社區衛生服務中心（站）能力建設，完善社區衛生服務功能，逐步建立社區首診、分級診療和雙向轉診制度。到2015年，努力建成機構設置合理、服務功能健全、人員素質較高、運行機制科學、監督管理規範的社區衛生服務體系，原則上每個街道辦事處或3萬-10萬居民設置1所社區衛生服務中心；建立起社區衛生服務機構與大醫院、專業公共衛生服務機構上下聯動、分工明確、協作密切的城市醫療衛生服務體系。

　　5.加強區域醫學中心和臨床重點專科能力建設。充分利用現有資源，在中央和省級可以設置少量承擔醫學科研、教學功能的醫學中心或區域醫療中心。加強業務用房短缺、基礎設施較差的地市級綜合醫院建設。加強臨床重點專科建設，支持薄弱和急需醫學學科發展，提升醫療技術水平和臨床服務輻射能力。

　　6.加強城鄉醫院對口支援。繼續實施以“萬名醫師支援農村衛生工程”為主要形式的城鄉醫院對口支援。組織協調東西部地區醫院省際對口支援。鞏固完善城市三級醫院與縣級醫院間的對口支援和協作關係。開展二級以上醫療機構對口支援鄉鎮衛生院工作，建立城市醫院支農的長效機制。落實城市醫院醫生晉陞中高級職稱前到農村服務1年以上的政策。加強對口支援的管理和考核評估，調動支援醫院和受援醫院雙方的積極性，建立合作雙贏的運行機制。

　　專欄3　醫療服務體系建設重點工程

　　地市級綜合醫院建設：支持業務用房短缺、基礎設施較差的地市級綜合醫院業務用房建設和設備配置。

　　臨床重點專科建設：支持國家級、省級和地市級臨床重點專科建設。

　　兒童醫療服務體系建設：加強省級婦兒專科醫院建設。支持省、地市級醫院兒科（專科醫院）以及縣級醫院婦兒科建設。

　　完善基層醫療衛生服務體系：一是支持縣級醫院、鄉鎮衛生院改善基礎設施條件；二是為邊遠貧困地區配置流動醫療服務車，並裝備基本醫療、急救設施設備等。

　　（三）健全醫療保障體系。

　　加快建立和完善覆蓋城鄉居民的多層次醫療保障體系。逐步提高政府對新農合和城鎮居民醫保的補助標準，到2015年，達到每人每年360元以上，個人繳費水平相應提高。逐步提高基本醫療保險最高支付限額和費用支付比例。做好職工醫保、城鎮居民醫保和新農合待遇水平的銜接，三項基本醫保政策範圍內住院費用支付比例均達到75%左右，明顯縮小與實際支付比例的差距。普遍開展城鎮居民醫保、新農合門診醫療費用統籌，支付比例提高到50%以上，穩步推進職工醫保門診統籌。堅持城鄉統籌，逐步提高統籌層次，縮小城鄉、地區間保障水平差距，落實醫療保險關係轉移接續辦法，有條件的地區探索建立城鄉統籌的居民基本醫保制度。

　　繼續鞏固發展新農合製度，參合率保持在95%以上，建立長期穩定的籌資增長機制，不斷提高新農合籌資水平，逐步縮小城鄉醫保籌資水平和保障水平的差距，為實現城鄉統一的醫療保障制度奠定基礎。逐步擴大保障範圍，到2015年，實現普通門診統籌全覆蓋。擴大大額門診慢性病、特殊病種補償的病種範圍。繼續開展重大疾病保障工作，在全國全面推開提高兒童白血病和先天性心臟病、尿毒症等大病醫療保障水平工作，將肺癌等大病納入保障和救助試點範圍，並適當擴大病種，提高補償水平。

　　進一步完善職工醫保和城鎮居民醫保制度，鞏固擴大覆蓋面，逐步提高保障水平。進一步完善城鄉醫療救助制度，全面提高醫療救助水平，對救助對象參保及其難以負擔的醫療費用提供補助，築牢醫療保障底線。

　　探索建立重特大疾病保障機制，切實解決重特大疾病患者的因病致貧問題。積極開展城鄉居民大病保險工作，利用基本醫保基金向商業保險機構購買大病保險，減輕參保（合）人的高額醫療費用負擔。發揮基本醫保、大病保險、醫療救助、多種形式補充保險和公益慈善的協同互補作用，統籌協調基本醫保、大病保險和商業健康保險政策，有效提高保障水平。

　　加強基本醫保基金監管，健全管理經辦機構。規範基金管理，控制基金累計結余率，提高基金使用效果，確保基金安全。建立醫療費用全國異地協查機制，全面實現統籌區域內和省內醫療費用異地即時結算，初步實現跨省醫療費用異地即時結算。積極探索委託具有資質的商業保險機構經辦各類醫療保障管理服務。

　　全面推進支付方式改革，結合基金收支預算管理和疾病臨床路徑管理，在全國範圍內積極推行按病種付費、按人頭付費、總額預付等多種支付方式。鼓勵優先使用基本醫保藥品目錄內藥品，建立醫保對醫療費用增長的制約機制，控制醫藥費用不合理增長。

　　積極發展商業健康保險，完善補充醫療保險制度。完善商業健康保險産業政策，鼓勵商業保險機構發展基本醫保之外的健康保險産品，滿足多樣化的健康需求。鼓勵企業、個人參加商業健康保險及多種形式的補充保險。

　　（四）建立健全藥品供應保障體系。

　　貫徹落實《國家藥品安全“十二五”規劃》，提高藥品安全水平。按照“地方政府負總責，監管部門各負其責，企業是第一責任人”的要求，全面落實藥品安全責任。強化藥品研製、生産、流通和使用全過程質量監管，嚴厲打擊制售假冒偽劣藥品行為。實施國家藥品標準提高行動計劃，全面提高仿製藥質量。健全藥品檢驗檢測體系，提高檢驗檢測能力。加強基層藥品不良反應監測，強化對藥品不良反應和醫療器械不良事件的評價和預警。完善藥品安全應急處置體系，提高應急處置能力和水平。加強技術審評、檢查認證、監測預警等基礎設施建設，配置快速檢驗設備，加快推進藥品快速檢驗技術在基層應用。推進國家藥品電子監管體系建設，完善覆蓋全品種、全過程、可追溯的藥品電子監管體系。推動執業藥師隊伍發展，加大執業藥師配備使用力度，到2015年，所有零售藥店和醫院藥房營業時有執業藥師指導合理用藥。規範藥品流通秩序，完善以政府為主導的省級網上藥品集中採購辦法，加強集中採購和配送工作監督管理，進一步規範採購行為，將高值醫用器械、耗材納入集中採購範圍。

　　制定和完善基本藥物制度相關配套政策，提高基本藥物供應保障能力。鞏固政府辦基層醫療衛生機構實施基本藥物制度的成果，有序推進村衛生室實施基本藥物制度，對非政府辦基層醫療衛生機構可採取政府購買服務的方式將其納入基本藥物制度實施範圍，鼓勵公立醫院和其他醫療機構優先使用基本藥物。健全國家基本藥物目錄遴選調整機制。規範基本藥物採購機制。強化醫療機構基本藥物使用管理，建立和完善基本藥物臨床綜合評價體系。加大對醫務人員臨床應用國家基本藥物的培訓力度。完善基本藥物價格形成和調整機制。建立基本藥物制度運行監測評價信息系統。