日前，珠海橫琴新區成立了全國第一個整體防治腐敗的機構——珠海市橫琴新區廉政辦公室。該辦公室整合了紀委、監察、檢察、審計等部門，設綜合部、紀檢監察部、審計監督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權部4個部門，合署辦公。之後，橫琴將不再單獨設立檢察院、審計局。

　　突破現有體制，集合所有反腐力量，打造唯一的反腐機構，這是不是香港廉政公署的內地版？其成立將如何改變現有的反腐模式？省紀委相關部門負責人表示，借鑒港澳地區反腐敗的經驗，實現反腐倡廉建設由多個職能部門“協作反腐”向整合力量“整體防治”是此次探索的方向。南方日報記者還獨家獲悉，廉政辦主任將由珠海市紀委常委、橫琴新區紀委副書記兼任。

　　●南方日報記者 趙楊

　　權力定位如何？

　　廉政辦主任由珠海市紀委常委、橫琴區紀委副書記兼任，統籌協調反腐工作，向黨委負責，與廉政公署直接向最高行政首長負責不同

　　根據目前的制度設計，廉政辦公室將接受珠海市紀委、橫琴新區黨委的領導，辦公室主任由珠海市紀委委派。記者日前從省紀委獲悉，雖然目前辦公室主任的人選還未確定，但標準已經明確：由珠海市紀委常委、橫琴新區紀委副書記兼任。這意味著，未來的廉政辦將主要由紀檢監察部門來主導、統籌。而目前，國內各反腐力量的權力範圍和職責各有側重，幾乎是平行運行。

　　紀委是執行黨的“家法”的機關，專司監督檢查黨的機構和黨員貫徹執行黨的路線、方針、政策的情況，查處違紀黨組織和黨員；調查處理國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為等。很多違紀不一定違法的行為，要由其負責查處，如果這些違紀行為觸犯了法律，便要交“國法”來處置。

　　監察部門是政府部門，專司監督檢查政府機構和政府系統公職人員。監察部門與紀委一般是“一套人馬兩塊牌子”，一般由排名第一位的紀委副書記兼任監察部門的“一把手”。

　　檢察院專司偵查辦理職務犯罪的部門主要在反貪、反瀆兩部門。它們專門對國家工作人員貪污、受賄、瀆職侵權等職務犯罪進行偵查，是檢察機關履行法律監督職責的重要組成部分。其目標對像是“國家工作人員”，依照《刑法》，偵查各種職務犯罪。

　　審計機關是各級政府用以實行財政經濟管理和監督的常設機構。國務院設立審計署，縣級以上地方各級人民政府設立審計機關。“通俗講，就是查政府、各單位、公職人員等財務賬目的機關。”反腐專家、紅旗出版社原副總編黃葦町説。

　　“這些力量中，紀委使用的是黨內監督權；檢察機關使用的是法律監督權；監察、審計機關使用的是行政監督權，它們各自也都形成了一套接收舉報、偵查、預防等為一體的反腐體系。”中山大學政治與公共事務管理學院教授倪星説。

　　目前，以紀委副書記做廉政辦主任，向當地黨委負責的模式將重組反腐的權力結構，而這一點也與香港廉政公署的模式不同。“以香港的經驗來説，反貪機構的獨立，並賦予它足夠的調查權力，非常重要。”香港廉政公署西九龍首席廉政教育主任梅綺如在接受南方日報記者採訪時表示，唯有賦予執法機構以獨立的機制和足夠的權力，才可以有效地調查貪污事件。

　　“香港廉政公署直接向特首負責；新加坡的反貪污調查局直接向總理負責。”黃葦町表示，獨立的、直接向國家最高行政首長負責是兩地反腐機構成功的最主要經驗。“但由於兩地大的制度背景不同，所以內地不可能照搬香港廉政公署的模式。”不過，他也表示，橫琴廉政辦的成立可以試驗黨領導下的整合反腐機構的反腐模式。

　　各部如何運行？

　　各部是市級單位的派駐機構，接受對口業務指導，向廉政公署學習，按反腐流程重組力量還需時日

　　根據制度設計，廉政辦下設的綜合部、紀檢監察部、審計監督部、反貪污賄賂和反瀆職侵權部等4個部門，成為珠海市紀委、監察局、審計局、檢察院的派駐機構，接受這些部門的對口業務指導。橫琴新區將不再單設紀檢、監察、檢察、審計等部門機構。

　　對此，相關單位負責人在接受採訪時表示，紀檢監察部就是橫琴紀委監察局，審計監督部是橫琴審計局，反貪污賄賂和反瀆職侵權部就是橫琴檢察院。“對外都稱廉政辦的部門，對內則各有自己的上級指導部門。”珠海市紀委相關部門負責人則表示，目前，廉政辦尚處於創立階段，人員還未到位，成立之後各部門之間如何協調配合，如何運轉，還沒有最終的方案。

　　“牌子挂起來，部門依舊各自行事，那就喪失了成立廉政辦的意義。不過，先把力量整合起來，再陸續進行權力重組，也不失為一種改革策略。”倪星説。

　　根據目前國內反腐的制度設計，紀檢監察、反貪、審計之間的運行關係是怎樣的？

　　省檢察院反貪局一位老辦案人告訴記者，一方面，三個部門都可以自偵案件，按照各自的辦案程序辦案，如果涉案人不涉及違法犯罪，紀委可以用黨紀處分、審計部門可以用政紀處分的方式終結此案，一般也就不會與檢察院發生關係。

　　當然，紀委、檢察院、反貪部門、審計部門有不同的舉報系統。一份舉報，舉報人可能同時向黨、政、紀委、檢察院多個部門投送，也可能僅向紀委或檢察院舉報，每個部門除了處理好自己收到的舉報外，自行偵查案件，也可以就收到的相同舉報進行溝通、協調。2011年，時任茂名市委書記羅蔭國案發前，省紀委和省檢察院、反貪局便同時收到了舉報，各自進行了偵查。由於羅蔭國犯罪證據確鑿，經省委同意，羅蔭國沒有經過紀委“雙規”的程序，直接被檢察院批捕。

　　另一方面，紀委、審計部門在辦案中發現，涉案人的確有觸犯法律的行為，則需將此人按程序轉交至反貪部門，由反貪部門進行調查。對於紀委、審計部門轉交的案件以及反貪部門自偵的案件，偵查完畢後，將被送至檢察院的公訴部門，之後向法院提起公訴。

　　“在此期間，紀委、審計部門也可來函，向反貪部門了解偵查結果，以此作為它們對違紀違法人員進行紀律懲罰的憑證。”該同志介紹説。

　　“這種制度設計，雖然取得了很大的成績，但也因力量分散，影響了查處質量和效率。”倪星説。他表示，廉政辦在完成整合各方力量的任務之後，應當探索向香港廉政公署學習，按照反腐敗的流程來重新組建廉政辦的制度結構和運行流程。目前，香港廉政公署根據偵查、預防、教育的“打、防、教”反腐流程，建立了執行處，防止貪污處和社區關係處，其中執行處的辦案人員佔整個廉政公署人員的70%以上。

　　誰來監督它？

　　原有反腐敗制度設計包含了紀檢監察、檢察、審計部門相互制衡的思路，融合一體後，可依賴上級單位以及人大的監督

　　“一個龐大的反腐機構成立後，我們還要思考一個老問題‘誰來監督監督者'。”倪星提出，以往的反腐敗制度設計中包含了相互制衡的思路“誰也不能獨攬反腐的權力，每個部門都要把自己負責的案件核準”。紀委、審計部門如果對案件未核準就移交至檢察院反貪部門，反貪部門可以從中發現問題，進一步核實；檢察院辦案有問題，紀委、審計部門的辦案人也可以反映意見。“而三個部門合歸一處後，誰來監督？”

　　對此，梅綺如表示，以香港廉政公署的經驗來看，必須有一套全面的制衡機制才可以令民眾對反貪機構有信心。而廉政公署也的確受到了多方面的監管。例如，廉政專員需要每天向立法會呈交年報，解答議員的問題，立法會可以通過修改法例來修訂廉政公署的權力；廉政公署只有調查權，沒有起訴權；廉政公署設有四個由社會賢達組成的諮詢委員會，若要終止一宗貪污舉報的調查，必須得到審查貪污舉報諮詢委員會的同意。此外，民眾對廉政公署有任何意見，也可向獨立於廉政公署架構外的廉政公署投訴事宜委員會投訴。

　　“香港的經驗也是大陸可以借鑒的。一方面，上級單位可以對廉政辦公室進行監督；另一方面，人大也需要加強對其的監督。”倪星説。

　　此外，倪星表示，橫琴的管理體制的這項改革只是一個試驗。由於其轄區面積小、人口少，又獲國務院《橫琴總體發展規劃》探索“粵港澳”合作新模式的示範區的待遇，可以先行先試，才有了設立廉政辦，不再設立檢察院、審計局的改革。“不設檢察院，這在當下中國內地任何一個市、區估計都難以行得通。”