美 堂繪

　　■探索對立法中的法律、法規和規範性文件進行廉潔性評估，將不合法、不廉潔、不規範的條文及時剔除，壓縮制度腐敗存在的空間和發生的幾率

　　■截至今年2月，全國11個試點單位共對17701件地方性法規、政府規章和其他規範性文件進行了廉潔性評估，提出4720條評估意見，廢止891件、修改1157件，新立394件

　　“建議刪除第五十四條第二款‘對專門從事違法犯罪活動的無船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶，由公安邊防機關予以沒收，可以並處五萬元以上十萬元以下罰款'的表述。理由：該款所列舉的船舶如為從事犯罪活動的工具，應依照《刑法》、《刑事訴訟法》和相關刑事案件辦理程序進行處置，不能由公安邊防部門作出行政處罰。”

　　這段文字來自4月23日海南省紀委監察廳關於《海南省沿海邊防治安管理條例（徵求意見稿）》修改意見的復函。負責起草復函的海南省紀委監察廳政策法規調研室主任楊劍華告訴記者，據統計，該省在制度廉潔性審查所發現的諸多問題中，違規擴權攬權佔了64.3％，這種權力的擴張，受損的不僅是公共利益、群眾權益和發展環境，更嚴重的是它以制度的形式將部門利益合法化，從而損害制度的權威、社會的公平正義。

　　為了從源頭上剷除腐敗滋生的土壤和條件，近年來，國家預防腐敗局和各地紀檢監察機關、預防腐敗機構積極探索對立法中的法律、法規和規範性文件進行廉潔性評估，在其出臺前先“殺殺毒”，將不合法、不廉潔、不規範的條文及時剔除，有效地壓縮了制度腐敗存在的空間和發生的幾率。

　　清除制度中的“病毒”

　　剝去“合法外衣”，謹防部門用制度謀取小團體利益

　　2011年6月，深圳市紀委在對市住建局起草的《深圳市特殊工程認定和發包辦法》進行廉潔性審查時發現，第八條第一款對其他特殊情形的工程所規定的標準均較為模糊，在操作過程中容易滋生腐敗，而且《辦法》的附件也已對其他特殊情形的工程做了具體列舉，因此建議將該條刪除，將其他特殊情形的工程嚴格限定在《辦法》附件規定的範圍。該建議最終被採納，出臺的《辦法》中該條被刪除。

　　早在1998年，深圳就已經開始借鑒香港廉政公署預防腐敗、程序審查的做法，探索制度廉潔性審查工作。2003年，市紀委聯合市人大、市政府出臺《關於加強反腐保廉立法協調工作的意見》，要求凡市人大、市政府及其部門擬出臺的重要法規、規章和規範性文件都必須徵詢市紀委反腐倡廉方面的意見。以此為標誌，深圳建立起規範化的制度前置審查機制。從2005年起，市委專門安排一名市紀委副書記擔任市人大常委，在重要法規的制定和修改中把好反腐倡廉制度建設的關口。

　　此後，海南、四川也相繼對制度廉潔性審查工作進行了探索。海南從近年來地稅、規劃系統發生的腐敗窩案中總結經驗教訓，發現制度不健全、不完善、不規範是導致案件發生的一個重要原因。因此，必須採取創新治本之策，全面清理“帶病上崗”、“超期服役”甚至與上位法“撞車”、“頂牛”的制度，堅決剝去一些部門利用制度擴張職權、謀取小團體利益的“合法外衣”，對違法、違紀、違規行為及權力的“錯位”、“越位”進行限制和制約。2009年，海南省委把開展制度廉潔性審查列入省委常委會工作要點，設置“自查關”、“審查關”、“廉審關”三道關口，要求制度制定單位按照“誰制定、誰審查”的原則自查自糾；人大法規部門和政府法制部門著力從制度的“合法性”、“合理性”進行審查；紀檢監察機關側重從“廉潔性”的角度查找和糾正容易發生以權謀私、權力尋租、損害群眾利益等問題的制度因素。

　　四川則從2007年起開展了預防腐敗制度審查試點，並於當年12月制定下發了《制度審查工作方案》，具體規定了制度審查的流程：首先由各單位相關處（室）自我審查，提出廢止、修改、執行、完善的意見建議和政策法規依據；其次是專門機構審查，由部門制度審查領導小組組織監察室、法規室、相關處（室）等進行集體會審，形成審查意見；再次是社會審查，對經過集體會審的制度性文件，在部門門戶網站公示審查結果及依據，公開徵求意見；最後，按照組織程序由領導班子集體進行再次審查，形成研究決定意見併發布實施。

　　“摸著石頭過河”

　　創新方式方法，力求廉潔性評估結果客觀公正

　　深圳、四川、海南等地對制度廉潔性審查的探索引起中紀委監察部、國家預防腐敗局的高度重視。2010年7月，中紀委辦公廳、國家預防腐敗局辦公室印發了《關於開展制度廉潔性評估試點工作的指導意見》及擴大試點範圍的通知，決定增加已成立省級預防腐敗機構的河北、上海、福建、河南、湖北、湖南，以及吉林、廣東等8個省（市）為該項工作的試點單位，之後又確定在衛生部、農業部、國家知識産權局等3個中央部委開展試點。截至今年2月，11個試點單位共對17701件地方性法規、地方政府規章和其他規範性文件進行了廉潔性評估，提出4720條評估意見，廢止891件、修改1157件，新立394件。“我們在《意見》中將‘審查'改為‘評估'，一方面是因為‘審查'有居高臨下的感覺，而‘評估'這個詞顯得更加中立、客觀；另一方面也是為了與《聯合國反腐敗公約》中‘評估有關法律文書和行政措施'的表述相一致。”國家預防腐敗局有關負責人解釋。

　　作為一名教育專家，華中師範大學周東明教授前不久帶領專家組對《湖北省中小學校校園食品用品安全管理辦法》等制度進行了廉潔性評估，提出了一些有益的意見建議。實際上，在該省的評估工作中，活躍著不少像周東明這樣的專家。

　　“要讓評估的結果客觀公正，就必須引入第三方評估機制。我們充分發揮湖北高校眾多、人才密集的優勢，從大專院校、科研機構、法律工作者中聘請了169名專家，組建專家庫，主要負責對群眾廣泛關注的法規制度進行重點評估，並接受評估諮詢。”湖北省預防腐敗局副局長張金良表示。

　　為加強對專家評估的規範化管理，湖北還配套出臺了《湖北省制度廉潔性專家評估管理暫行辦法》。2011年底，12個專家組分別到省發改委、省教育廳、省財政廳等12個權力比較集中的部門，對24項重點制度進行了廉潔性評估，提出了83條修改建議，反饋給被評部門採納借鑒。

　　在湖南，制度廉潔性評估則與規範性文件管理緊密結合起來。湖南在2009年7月制定出臺的《湖南省規範性文件管理辦法》，在全國率先實行了規範性文件登記制度，規定所有新制定的規範性文件必須由本級人民政府統一登記、統一編號、統一發佈（簡稱“三統一”），才能作為行政管理的依據；實施了規範性文件的有效期制度、備案制度和申請審查制度。湖南還要求各單位起草的規範性文件，在向省政府報送規範性文件登記時，必須向省政府法制辦報送已備案的《制度廉潔性評估表》，否則不得辦理“三統一”。此外，各單位在對已發佈實施的規範性文件進行清理的同時，也須逐一進行廉潔性評估。

　　“制度廉潔性評估是一項全新的工作，沒有現成的經驗可學，只能摸著石頭過河，各地在試點工作中不斷創新方式方法，力求實現評估結果更加客觀公正，我們將不斷總結和推廣這些好的經驗做法。”國家預防腐敗局有關負責人表示。

　　從地方走向中央

　　總結共性問題，建立科學合理廉潔性評估機制

　　地方的試點讓國家預防腐敗局看到了對全國性的法律法規制度進行廉潔性評估的必要性和可行性。國家預防腐敗局有關負責人介紹，在國家預防腐敗局成立時，中央賦予的職責中就包括“對國家有關改革措施的廉政風險進行研究、評估”；《聯合國反腐敗公約》第二章也明確規定“各締約國均應當努力定期評估有關法律文書和行政措施，以確定其能否有效預防和打擊腐敗”。

　　2010年6月，國家預防腐敗局在國務院法制辦負責的立法項目中選取了12項與群眾密切相關的法律法規草案開展合作，試點進行廉潔性評估。截至2012年6月，國家預防腐敗局已對全國人大常委會法工委、國務院法制辦、國務院有關部門送來的72件法律、行政法規草案開展了廉潔性評估，共提出210條修改意見。在起草國務院立法工作計劃中，國務院法制辦要求國務院各部門在立法工作中落實預防腐敗的有關內容，徵集年度立法工作計劃建議時明確要求，建議列為一檔的立法項目，應當説明就有關制度設計徵求國家預防腐敗局意見的情況。

　　在制度廉潔性評估工作過程中，國家預防腐敗局發現和總結了一些具有共性的典型問題：

　　——與上位法規定不符合。如某省建設廳出臺關於對援建地震災區表現突出企業免予一個工程項目招標的獎勵措施，直接違反了《招標投標法》的有關規定。

　　——擅自為本部門擴張權力、免除責任。如某法律修正案草案在沒有明確法律依據的情況下，規定發生事故時，負有相關職責的國家工作人員“盡職盡責的，不予追究法律責任”。

　　——行政許可設立、內容等不規範。在嚴格控制新設行政許可的大背景下，部分法律法規草案以設定前置審批的形式變相設立行政許可。有的只規定設立行政許可，對申請行政許可必須具備的條件、程序等內容一筆帶過，表述模糊籠統，客觀上創造了暗箱操作的空間。

　　——行政處罰設置不當。有的行政處罰明顯過重，如某條例草案對其規範對象某社會危害程度輕微的行為設定了最高處以吊銷營業執照的嚴厲處罰；有的設定行政處罰自由裁量區間過大，如某條例草案規定對某違法行為可處以金額相差很大的罰款、撤銷行政許可、吊銷執照等處罰。

　　——對行政相對人的權利保護不到位。有的法規制度片面強調行政相對人義務，忽視權利保護；有的雖然規定了保障性措施，但過於原則，具體操作時容易規避。如某省《消防條例》額外增加收費檢查項目，加重了行政管理對象的負擔。

　　通過開展試點工作，科學合理的制度廉潔性評估機制正日益成熟，並將以文件形式得到進一步固化。“今年，國家預防腐敗局計劃在此基礎上，出臺制度廉潔性評估辦法，並逐步在全國範圍內推開。”該局有關負責人透露。