本刊記者/韓永（發自北京）王子謙（發自海口）

　　6月21日，在南海問題上，發生了兩件大事。第一件事，是越南國會以99.2%的贊成票，通過了《越南海洋法》，把中國的西沙和南沙納入其主權管轄範圍。第二件事，則是中國民政部在其網站上宣佈，撤銷海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，設立地級三沙市，管轄上述三個群島的島礁及其海域。

　　在上述兩件事發生之間，還發生了這樣一個事情：《越南海洋法》通過後，中國外交部副部長張志軍召見越南駐華大使阮文詩，表達強烈抗議。半個小時後，三沙市獲批的消息出現在民政部的網站上。

　　此時，中國和菲律賓在黃岩島上的糾紛剛近尾聲。6月16日，出於天氣原因，菲律賓從黃岩島撤走公務船。

　　在黃岩島事件中，中國表現出一種不同於以往的硬朗作派。在三沙市的處理過程看，這一風格得以延續。

　　“辦事處”的尷尬

　　中國南海研究院海洋科學研究所副所長劉鋒告訴《中國新聞週刊》，越南制定一部海洋法的想法由來已久，至少在2007、2008年就已經開始積極醞釀，但由於自身的因素，加之中國的壓力，一直未能通過。

　　去年1月，越南政府提出，希望能在當年3月份通過該法律。但提案一直拖到當年9月份才向國會提交，沒有通過。到了今年5月，已經有跡象顯示，越南國會可能在6月審議通過這部《海洋法》。事實上，曲解濫用《聯合國海洋法公約》，以此作為依據加強在南海問題上的法理聲索，推動南海問題國際化，這是越南近幾年來一直在極力強化的做法。另外，2012年是《聯合國海洋法公約》簽署30週年，越南在今年通過海洋法，除了國內的政治考量之外，這也可以看作是大背景之一。

　　在《海洋法》通過前幾天，越南兩架蘇—27戰鬥機由該國中部空軍基地出發，巡航南沙。據越南媒體報道，在完成“長沙群島”（即中國南沙）某島礁的巡邏任務後，這兩架戰機于6月15日上午返回平定省富吉軍用機場。

　　以上兩種行為，一種是法律行為，另一種是軍事行為。特別是前者，在南海聲索國的各類主權聲索行為中規格最高。劉鋒説，相比越南通過行政方式宣示所謂的“主權”，立法方式更為剛性，一旦通過很難變更，因而是最為棘手的問題之一。

　　國家海洋局一位不願意透露姓名的退休官員告訴《中國新聞週刊》，在南海問題上，各種對主權的聲索，通常會從低至高通過如下程序：先是口頭宣示，接著是行政管轄，最後進入立法。

　　在南海各聲索國中，中國對南海的行政管轄是最早的。中國在1958年發表了《中華人民共和國政府關於領海的聲明》，再次確認西沙群島、中沙群島和南沙群島屬於中國領土，西南中沙群島也一直不間斷地在廣東省、海南省的行政管轄之下。1992年，中國通過了《中華人民共和國領海及毗連區法》，再次重申了中國對西南中沙群島的領土主權 。

　　三沙市的歷史沿革可追溯到上世紀50年代末。1959年3月，中國中央政府批准成立西南中沙工作委員會、西南中沙辦事處，作為地方政府派出行政機構。此時，周邊國家對南海尚未起意，對中國的主權管轄並無異議。1958年，周恩來總理曾就中國的領海問題致函越南領導人，越南時任總理範文同在復函中承認中國對西沙和南沙擁有主權。

　　此後，中國對南海的行政管轄，一直停留在“辦事處”這個級別。但周邊國家早已突飛猛進。上世紀70年代末，菲律賓在所佔的南沙島礁上設立了“卡拉延市”，後來還任命了“市長”；越南在1982年成立了“黃沙縣”（即中國西沙）和“長沙縣”（即中國南沙），分別於2009年4月和7月任命了“地方行政長官”。

　　菲律賓和越南試圖推動在南海行政建制，以進一步加強主權聲索，而且可以通過行政手段動員民間力量前往南沙，體現“實際管轄”和“民事管轄”。例如，越南去南沙捕魚的漁民，不僅可以免徵資源稅、營業稅和個人所得稅等，還能享受到各種補貼。海南省海洋與漁業廳廳長趙中社在5月底接受《中國新聞週刊》採訪時説，這些補貼的絕對值雖然比不上中國，但如果算上距離因素，其性價比要比中國高。

　　越南、菲律賓對南沙所佔島礁的民事化建設步伐也在加快。為了鼓勵移民，越南政府拿出1100億越南盾（約3300萬人民幣）改進基礎設施。目前，在其長沙縣（中國的南沙）府所在地南威島，各類民用設施已經比較齊全，島上還設置了20多個選舉點。

　　6月15日，在菲律賓實際控制的中業島上，一所小型幼兒園低調揭牌。在這個南沙第二大島上，民用化的步伐也在加快。

　　觀察近年來的國際法司法判例，可以發現判定島嶼主權歸屬越來越傾向於實際控制和有效佔領。2008年6月，新加坡和馬來西亞為白礁主權歸屬打了一場官司。結果，這個由馬來西亞最早發現並命名的地方，最終被國際法庭判給了近100年對該礁實際佔有的新加坡。

　　這起在南海家門口發生的國際判例，正在南海各聲索國中産生擴散效應。“這是一個明顯的信號。”劉鋒説。

　　三沙，一波三折

　　劉鋒告訴《中國新聞週刊》，設立三沙市的申請工作，早在十幾年前已經開始。

　　由於西南中沙辦事處只是海南省政府的派出機構，權職有限，行政管轄能力方面也有限。辦事處名義上管轄西南中沙群島，但是活動範圍基本上在西沙永興島。辦事處沒有海上執法力量，只有一艘用來給永興島補給的“瓊沙三號”輪。

　　前西南中沙工委書記關進平告訴《中國新聞週刊》，1996年他接到調令時，親友、同事都以為他犯了錯誤，被貶到了永興島。妻子甚至勸他辭職，去三亞開個小賣部。

　　三沙市申請的過程並不是一帆風順。主要是兩方面的顧慮：一是外交上擔心引起周邊國家的反彈；二是要理順政府與軍隊之間的關係。

　　2007年，三沙市曾經“無限接近”成立。當年11月份，香港媒體披露：在海南文昌市市委一次會議上，與會人員提出，要大力宣傳國務院已經批准成立三沙市一事，同時借此機會宣傳文昌作為三沙大後方的重要功能。

　　消息甫出，越南像被針扎了一樣“彈”了起來。越方不僅發表措辭激烈的外交抗議，還有一些越南大學生跑到中國駐越南大使館示威。此後，“三沙市”在官員口中成為一個敏感詞。

　　但業內對此事的關注並未消弭。國家海洋局政策研究室原副主任許森安對《中國新聞週刊》表示，在三沙這件事上，中國已經晚了很多年。“如果十幾年前批准，中國在南海的處境可能要好很多。”

　　前述國家海洋局一位退休官員説，中國一直擔心刺激到周邊國家，“但要解決南海問題，早晚得‘刺激’一下”。

　　在中國此前的南海戰略中，一直期待能出現雙贏的結果。但周邊國家的滿腹狐疑，加上南海問題日益複雜化，讓這一結果遲遲沒有出現。

　　申請一波三折，但海南省政府一直在尋找機會。1988年4月13日，第七屆全國人大第一次會議通過《關於設立海南省的決定》，將西沙、南沙和中沙群島的管轄權，賦予海南省。但這個缺乏執行細則的管轄權，並沒有給海南帶來多大的利益。對於南海兩類最重要資源的分配，海南省一直處於被邊緣的地位：油氣開採方面，油氣公司不是與海南省訂立合同，稅收也不上繳該省；漁業方面，海南省管轄的海洋面積佔全國三分之二，但國家給該省漁船的數量控制指標，在全國排名倒數第四。

　　在6月24日于海口召開的新聞發佈會上，海南省海洋與漁業廳廳長趙中社身穿一件碎花紋休閒襯衫，眉宇飛揚。他説，三沙市的成立，拉開了該省海洋經濟大發展的序幕。在發展大幕開啟之前，有兩項工作正在緊鑼密鼓地進行：一是編制規劃，二是加強立法。

　　海南省共編制了15項海洋規劃，有發展海洋經濟的，也有加強環保的。趙中社透露，該省的海洋功能區劃已經獲得省政府批准，近期將上報國務院；海島保護規劃也已通過評審。

　　在發展海洋經濟方面，漁業被放在第一位。四個發展方向已經確立：一是海洋捕撈業；二是深水網箱養殖業；三是種苗産業；四是漁業加工業。在5月底接受《中國新聞週刊》採訪時，趙中社也曾重點提及這四個領域。

　　相關的基礎設施建設也已經展開。趙中社説，永興島漁業綜合補給基地一期已經基本建成，二期正在醞釀中；今年4月，晉卿島漁業綜合補給項目已獲得國家批准；另外，趙述島海島修復整治項目、羚羊礁海島海岸帶修復整治項目也在計劃中。

　　但在這個波譎雲詭的海域，上述經濟活動，需要執法力量的大力支撐。在回答《中國新聞週刊》這個提問時，趙中社説，接下來的工作方向，是把南海的海洋執法力量，統籌到三沙市統一調度，以進一步發揮三沙市的行政管轄職能。