中國的稀土狀況與政策

(2012年6月)

中華人民共和國國務院新聞辦公室

　　一、稀土現狀

　　二、發展原則和目標

　　三、有效保護和合理利用資源

　　四、促進稀土利用與環境協調發展

　　五、推進技術進步和産業升級

　　六、促進公平貿易和國際合作

　　前 言

　　稀土是不可再生的重要自然資源，在經濟社會發展中的用途日益廣泛。

　　中國是稀土資源較為豐富的國家之一。20世紀50年代以來，中國稀土行業取得了很大進步。經過多年努力，中國成為世界上最大的稀土生産、應用和出口國。

　　稀土開發在造福人類的同時，與之相伴的資源和環境問題不斷凸顯。在稀土開發利用中，資源的合理利用和環境的有效保護是世界面臨的共同挑戰。近年來，中國在稀土的開採、生産、出口等環節綜合採取措施，加大資源和環境保護的力度，努力促進稀土行業持續健康發展。

　　隨著經濟全球化的深入發展，中國在稀土領域的國際交流合作日益增多。中國一貫尊重規則，信守承諾，為世界提供了大量的稀土産品。中國將繼續按照世界貿易組織規則，加強稀土行業的科學管理，向國際市場供應稀土産品，為世界經濟發展和繁榮作出貢獻。

　　一段時期以來，一些國家高度關注中國的稀土狀況與政策，有著各種各樣的説法。這裡就此做一介紹，以增進國際社會的了解。

　　一、稀土現狀

　　稀土是元素週期表中鑭係元素鑭(La)、鈰(Ce)、鐠(Pr)、釹(Nd)、钷(Pm)、釤(Sm)、銪(Eu)、釓(Gd)、鋱(Tb)、鏑(Dy)、鈥(Ho)、鉺(Er)、銩(Tm)、鐿(Yb)、镥(Lu)，加上與其同族的鈧(Sc)和釔(Y)，共17種元素的總稱。按元素原子量及物理化學性質，分為輕、中、重稀土元素，前5種元素為輕稀土，其餘為中重稀土。稀土因其獨特的物理化學性質，廣泛應用於新能源、新材料、節能環保、航空航天、電子信息等領域，是現代工業中不可或缺的重要元素。

　　中國擁有較為豐富的稀土資源，中國的稀土儲量約佔世界總儲量的23%。中國的稀土資源主要有以下特點：

　　資源賦存分佈“北輕南重”。輕稀土礦主要分佈在內蒙古包頭等北方地區和四川涼山，離子型中重稀土礦主要分佈在江西贛州、福建龍岩等南方地區。

　　資源類型較多。稀土礦物種類豐富，包括氟碳鈰礦、獨居石礦、離子型礦、磷釔礦、褐釔鈮礦等，稀土元素較全。離子型中重稀土礦在世界上佔有重要地位。

　　輕稀土礦伴生的放射性元素對環境影響大。輕稀土礦大多可規模化工業性開採，但釷等放射性元素處理難度較大，在開採和冶煉分離過程中需重視對人類健康和生態環境的影響。

　　離子型中重稀土礦賦存條件差。離子型稀土礦中稀土元素呈離子態吸附於土壤之中，分佈散、豐度低，規模化工業性開採難度大。

　　20世紀70年代末實行改革開放以來，中國稀土工業迅速發展。稀土開採、冶煉和應用技術研發取得較大進步，産業規模不斷擴大，基本滿足了國民經濟和社會發展的需要。

　　形成完整的工業體系。中國已形成內蒙古包頭、四川涼山輕稀土和以江西贛州為代表的南方五省中重稀土三大生産基地，具有完整的採選、冶煉、分離技術以及裝備製造、材料加工和應用工業體系，可以生産400多個品種、1000多個規格的稀土産品。2011年，中國稀土冶煉産品産量為9.69萬噸，佔世界總産量的90%以上。

　　市場環境逐步完善。中國不斷推進稀土行業改革，推動形成投資主體多元、企業自主決策、價格供求決定的稀土市場體系。最近幾年，中國稀土行業投資快速增長，市場規模不斷擴大，國有、民營、外資等多种經濟成分並存，稀土市場規模目前已接近千億元人民幣。市場秩序逐步改善，企業間的兼併重組逐步推進，稀土行業“小、散、亂”的局面得到了初步改觀。

　　科技水平進一步提高。經過多年發展，中國建立起較為完整的研發體系，在稀土採選、冶煉、分離等領域開發了多項具有國際先進水平的技術，獨有的採選工藝和先進的分離技術為稀土資源的開發利用奠定了堅實基礎。稀土新材料産業得到穩步發展，實現了稀土永磁材料、發光材料、儲氫材料、催化材料等新材料的産業化，為改造提升傳統産業和發展戰略性新興産業提供了支持。

　　中國稀土行業的快速發展，不僅滿足了國內經濟社會發展的需要，而且為全球稀土供應作出了重要貢獻。長期以來，中國認真履行加入世界貿易組織的承諾，遵守世界貿易組織規則，促進稀土的公平貿易。當前，中國以23%的稀土資源承擔了世界90%以上的市場供應。中國生産的稀土永磁材料、發光材料、儲氫材料、拋光材料等均佔世界産量的70%以上。中國的稀土材料、器件以及節能燈、微特電機、鎳氫電池等終端産品，滿足了世界各國特別是發達國家高技術産業發展的需求。

　　在快速發展的同時，中國的稀土行業存在不少問題，中國也為此付出了巨大代價。主要表現在：

　　資源過度開發。經過半個多世紀的超強度開採，中國稀土資源保有儲量及保障年限不斷下降，主要礦區資源加速衰減，原有礦山資源大多枯竭。包頭稀土礦主要礦區資源僅剩三分之一，南方離子型稀土礦儲採比已由20年前的50降至目前的15。南方離子型稀土大多位於偏遠山區，山高林密，礦區分散，礦點眾多，監管成本高、難度大，非法開採使資源遭到了嚴重破壞。採富棄貧、採易棄難現象嚴重，資源回收率較低，南方離子型稀土資源開採回收率不到50%，包頭稀土礦採選利用率僅10%。

　　生態環境破壞嚴重。稀土開採、選冶、分離存在的落後生産工藝和技術，嚴重破壞地表植被，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得農作物減産甚至絕收。離子型中重稀土礦過去採用落後的堆浸、池浸工藝，每生産1噸稀土氧化物産生約2000噸尾砂，目前雖已採用較為先進的原地浸礦工藝，但仍不可避免地産生大量的氨氮、重金屬等污染物，破壞植被，嚴重污染地表水、地下水和農田。輕稀土礦多為多金屬共伴生礦，在冶煉、分離過程中會産生大量有毒有害氣體、高濃度氨氮廢水、放射性廢渣等污染物。一些地方因為稀土的過度開採，還造成山體滑坡、河道堵塞、突發性環境污染事件，甚至造成重大事故災難，給公眾的生命健康和生態環境帶來重大損失。而生態環境的恢復與治理，也成為一些稀土産區的沉重負擔。

　　産業結構不合理。冶煉分離産能嚴重過剩。稀土材料及器件研發滯後，在稀土新材料開發和終端應用技術方面與國際先進水平差距明顯，擁有知識産權和新型稀土材料及器件生産加工技術較少，低端産品過剩，高端産品匱乏。稀土作為一個小行業，産業集中度低，企業眾多，缺少具有核心競爭力的大型企業，行業自律性差，存在一定程度的惡性競爭。

　　價格嚴重背離價值。一段時期以來，稀土價格沒有真實反映其價值，長期低迷，資源的稀缺性沒有得到合理體現，生態環境損失沒有得到合理補償。2010年下半年以來，雖然稀土産品價格逐步回歸，但漲幅遠低於黃金、銅、鐵礦石等原材料産品。2000年至2010年，稀土價格上漲2.5倍，而黃金、銅、鐵礦石價格同期則分別上漲4.4、4.1、4.8倍。

　　出口走私比較嚴重。受國內國際需求等多種因素影響，雖然中國海關將稀土列為重點打私項目，但稀土産品的出口走私現象仍然存在。2006年至2008年，國外海關統計的從中國進口稀土量，比中國海關統計的出口量分別高出35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。

　　針對稀土行業發展中存在的突出問題，中國政府進一步加大了對稀土行業的監管力度。2011年5月，國務院正式頒布了《關於促進稀土行業持續健康發展的若干意見》(以下簡稱《意見》)，把保護資源和環境、實現可持續發展擺在更加重要的位置，依法加強對稀土開採、生産、流通、進出口等環節的管理，研究制定和修改完善加強稀土行業管理的相關法律法規。中國政府設立稀有金屬部際協調機制，統籌研究國家稀土發展戰略、規劃、計劃和政策等重大問題；設立稀土辦公室，協調提出稀土開採、生産、儲備、進出口計劃等，國務院有關部門按職能分工，做好相應管理工作。2012年4月，批准成立中國稀土行業協會，發揮協會在行業自律、規範行業秩序、積極開展國際合作交流等方面的重要作用。《意見》實施一年多來，行業發展方式加快轉變，行業發展秩序有了明顯改善。

　　二、發展原則和目標

　　(一)基本原則

　　堅持保護環境和節約資源。對稀土資源實施更為嚴格的生態環境保護標準和保護性開採政策，儘快完善稀土管理法律法規，依法打擊各類違法違規行為。

　　堅持控制總量和優化存量。加快實施大企業集團戰略，促進稀土産業結構調整，積極推進技術創新，嚴格控制開採和冶煉分離能力，淘汰落後産能，進一步提高稀土行業集中度。

　　堅持兼顧國內國際兩個市場、兩種資源。對開採、生産和出口採取同步管理措施，鼓勵開展國際交流與合作。

　　堅持與地方經濟社會發展相協調。正確處理局部與整體、當前與長遠的關係，維護正常的稀土行業發展秩序。

　　(二)主要目標

　　在短期內，建立起規範有序的資源開發、冶煉分離和市場流通秩序，資源無序開採、生態環境惡化、生産盲目擴張和出口走私猖獗的狀況得到有效遏制；稀土資源回收率、選礦回收率和綜合利用率得到提高，資源開發強度得到有效控制，儲採比恢復到合理水平；廢水、廢氣、廢渣排放全面達標，重點地區生態環境得到有效恢復；稀土行業兼併重組加快推進，形成規模、高效、清潔化的大型生産企業；新産品開發和新技術推廣應用步伐加快。在此基礎上，進一步完善稀土政策和法律法規，逐步建立統一、規範、高效的稀土行業管理體系，形成合理開發、有序生産、高效利用、技術先進、集約發展的稀土行業持續健康發展格局。

　　三、有效保護和合理利用資源

　　稀土作為一種不可再生的自然資源，必須採取措施有效保護、合理利用。多年來，中國努力對稀土實施保護性開採，促進資源的可持續利用。

　　20世紀80年代，中國頒布《礦産資源法》，對國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區和國家實行保護性開採的特定礦種，實行有計劃的開採。1991年，中國決定將離子型稀土礦産列為國家實行保護性開採的礦種，從開採、選冶、加工到市場銷售、出口等各個環節實行有計劃的統一管理。2006年，中國實施稀土開採總量控制管理。2007年，將稀土生産納入指令性生産計劃管理。2008年國家發佈《全國礦産資源規劃》(2008—2015年)，對稀土等保護性開採特定的礦種實行規劃調控、限制開採、嚴格準入和綜合利用。2009年，國家將保護性開採特定礦種的勘查、開採的登記、審批權限上收。2011年，國家統一調整了稀土礦原礦資源稅稅額標準，調整後的稅額標準為：輕稀土(包括氟碳鈰礦、獨居石礦)60元／噸；中重稀土(包括磷釔礦、離子型稀土礦)30元／噸，比調整前的0.4元/噸—2元／噸的稅額標準有了大幅度提高。國家還建立稀土戰略儲備制度，實施稀土資源地儲備和産品儲備，劃定首批11個稀土國家規劃礦區，編制完成稀土資源重點規劃區(礦區)專項規劃。嚴格礦業權管理，實施礦業權設置方案制度，原則上繼續暫停受理新的稀土勘查、開採登記申請，禁止現有開採礦山擴大産能。嚴格控制開採、生産總量，降低資源開發強度，延緩資源衰竭，促進可持續發展。

　　近年來，中國開展了稀土開採、生産專項整治行動，多方面對稀土資源進行有效保護和合理利用。通過運用衛星航拍、視頻監控、定期檢查、月報制度、專用發票監控、舉報電話等手段，嚴控稀土開採總量和指令性生産計劃指標。依法堅決打擊稀土非法開採和超控制指標開採，堅決打擊稀土冶煉分離企業無計劃、超計劃生産。加強對重點稀土産區的聯合監管，依法查處違法違規開採、生産和污染環境、浪費資源、不具備安全生産條件的稀土企業，並依法追究企業和相關人員責任。重新審核已頒發的勘查許可證和開採許可證，向社會公佈合法採礦企業名單。加快建立規範稀土開採、生産秩序和監管的長效機制。深入推進稀土企業兼併重組，淘汰落後工藝和産能，實現規模化、集約化生産。通過專項整治，查處、糾正稀土違法勘查和開採行為600多起、立案100多起，有13家礦山、76家冶煉分離企業停産整改，有效遏制了稀土違法違規開採、生産的勢頭。

　　中國政府高度重視稀土資源的綜合利用。近年來，國家加強了離子型稀土礦山地質構造研究，積極推進綠色礦山和綜合利用示範基地建設，開發綠色高效開採技術，大幅度提高稀土回收率，支持開發新型浮選藥劑和選礦設備，提高稀土選礦回收率，開展貧礦和尾礦稀土回收工作。國家促進稀土元素的平衡利用，鼓勵鑭、鈰等相對豐富輕稀土元素的應用研究，加快開發銪、鋱、鏑等稀缺重稀土元素的減量與替代技術。推進複雜難處理稀有稀土金屬共生礦在選礦和冶煉過程中的綜合回收利用，支持稀土礦中鈮、鉭、釷、鍶、鉀、螢石等伴生礦産回收利用。

　　中國大力支持發展循環經濟，積極開展稀土二次資源回收再利用。鼓勵開發稀土廢舊物收集、處理、分離、提純等方面的專用工藝、技術和設備，支持建立專業化稀土材料綜合回收基地，對稀土火法冶金熔鹽、爐渣、稀土永磁廢料和廢舊永磁電機、廢鎳氫電池、廢稀土熒光燈、失效稀土催化劑、廢棄稀土拋光粉以及其他含稀土的廢棄元器件等二次稀土資源回收再利用。

　　四、促進稀土利用與環境協調發展

　　近年來，出於保護環境的需要，中國不斷加強、完善對高能耗、高污染、資源性産品和相關行業的管理。在稀土領域，國家更是採取一系列有力措施，促進稀土開發利用與生態環境的協調發展，絕不以犧牲環境為代價換取稀土行業的發展。

　　加強對稀土行業的環境管理和相應的法規建設，是促進稀土利用與生態環境協調發展的重要保障。20世紀80年代以來，中國制定了《環境保護法》、《水污染防治法》等十余部環境保護類法律，建立起環境影響評價、污染物總量控制、限期治理等制度。國家頒布實施了《土地復墾條例》，全面落實土地復墾義務，要求實現礦山邊開採、邊保護、邊復墾，修復礦山生態環境。從“十一五”規劃(2006—2010年)開始，國家將節能減排納入國民經濟和社會發展規劃目標，把降低能源消耗強度、降低化學需氧量和二氧化硫排放作為約束性指標，“十二五”規劃(2011—2015年)又將降低二氧化碳排放強度、降低氨氮和氮氧化物排放納入約束性指標。為進一步加強稀土行業的生態環境保護，2011年國家頒布實施《稀土工業污染物排放標準》，明確了稀土生産企業氨氮、化學需氧量、磷、氟、釷、重金屬及二氧化硫、氯氣、顆粒物等污染物的排放限值。目前，中國正在研究建立稀土行業環境風險評估制度。

　　嚴格執行環境保護的法律法規，是稀土開發利用中保護好環境的關鍵。近年來，國家嚴格執行環境影響評價制度，新建、擴建、改建稀土項目必須對可能造成的環境影響作出分析、預測和評估，並提出預防和減輕環境影響的對策和措施，未通過環評不得實施。執行“三同時”制度，稀土建設項目環保設施必須與主體工程同時設計、同時施工，並經環保部門驗收後同時投入使用。執行排污許可制度和《稀土工業污染物排放標準》，稀土企業應事先取得環保部門的許可，根據排放標準規定的濃度、數量和方式等實現達標排放，禁止未依法取得許可證擅自排放。執行強制淘汰制度，禁止採用離子型稀土礦堆浸、池浸選礦工藝，禁止開發獨居石單一礦種，禁止採用嚴重污染環境和破壞生態的工藝，從源頭防止生態破壞和環境污染。近年來，國家更加嚴格地執行稀土礦山地質環境恢復治理保證金制度，督促稀土開採企業嚴格落實生態環境保護與恢復的經濟責任，逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制。

　　開展稀土行業的環境專項整治。在專項整治中，各級政府明確要求，現有稀土企業必須加快環保設施建設並達標排放，實施清潔生産，否則依法停産，限期整改仍未達標的企業要堅決取締。從2011年開始，國家對全部稀土礦山、冶煉分離、金屬生産企業開展了環保核查工作，嚴肅查處稀土企業污染環境的行為，已先後公佈了兩批共56家符合環保要求的企業名單，促使稀土行業、企業投入40多億元人民幣進行環保整治和技術升級，稀土行業的環保水平得到明顯提高。對環境污染嚴重、環境安全隱患突出、群眾反映強烈、不符合環保法律法規要求的企業，採取掛牌督辦、限期治理等措施依法處罰。各級政府對於歷史上形成的生態環境破壞、尾礦和廢渣污染等問題，將投入資金進行專項治理。

　　五、推進技術進步和産業升級

　　中國把提高稀土的科學開發和應用技術水平放在重要位置，著力營造政策環境，加快推進稀土技術進步和産業升級，努力破解資源、環境瓶頸制約，為稀土可持續發展提供技術支撐。

　　國家鼓勵稀土行業的技術創新。在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》中，稀土技術被列為重點支持方向。國家支持稀土基礎研究、前沿技術研究、産業關鍵技術研發與推廣應用，推動建立以企業為主體、市場為導向、産學研相結合的技術創新體系。積極開發環境友好、先進適用的稀土開採技術，複雜地質條件高效採礦技術，共伴生資源綜合回收技術，提高資源采收率和循環利用水平。大力組織研發低碳低鹽排放、超高純産品製備、膜分離、伴生釷資源回收和利用、尾氣氟硫回收處理、化工原料循環利用、生産自動控制等先進技術，實現稀土高效清潔冶煉分離。引導稀土生産應用企業、科研院所和高等院校，大力開發稀土深加工和新材料應用技術。大力培養稀土科技人才，加強知識産權保護和技術標準建設，為稀土技術發展創造良好條件。

　　近年來，國家加快推進企業技術改造。推動利用原地浸礦等高效綠色採選礦技術和先進設備改造現有稀土礦山，提高資源綜合利用、生態修復、環境保護和安全生産水平，建設完善專用尾礦堆存和處理設施，加強尾礦保護與利用。鼓勵利用無氨氮冶煉分離、聯動萃取分離等先進技術和裝備改造現有稀土冶煉分離生産線，降低化工材料消耗和“三廢”排放。採用新型低排放、低能耗技術和設備改造稀土金屬冶煉企業，提高生産效率和産品質量，降低能耗、物耗。加快淘汰氨皂化分離、氯化物電解、濕法製備氟化稀土等落後工藝和生産能力。支持企業將技術改造與兼併重組、淘汰落後産能相結合，加快推進落後企業關停並轉。

　　調整優化産業結構是促進稀土行業持續健康發展的重要內容。中國政府嚴格控制稀土冶煉分離總量，除國家批准的兼併重組、優化佈局項目外，停止核準新建稀土冶煉分離項目，禁止現有稀土冶煉分離項目擴大生産規模。堅決制止違規項目建設，對越權審批、違規建設的，依法追究相關單位和負責人責任。調整稀土加工産品結構，控制稀土在低端領域的過度消費，壓縮檔次低、稀土消耗量大的加工産品産量，順應國際稀土科技和産業發展趨勢，鼓勵發展高技術含量、高附加值的稀土應用産業。加快發展高性能稀土磁性材料、發光材料、儲氫材料、催化材料等稀土新材料和器件，推動稀土材料在信息、新能源、節能、環保、醫療等領域的應用。鼓勵企業加強管理創新，建立現代企業制度，加快産業升級，培育形成資源節約、環境友好、集約發展、積極履行社會責任的現代化企業。

　　六、促進公平貿易和國際合作

　　對外開放是中國的基本國策。在稀土領域，中國兼顧國際國內兩種資源、兩個市場，奉行既保持國際市場稀土合理供應，又保護生態環境與資源的雙贏戰略，不斷促進公平貿易和國際交流合作。

　　基於資源環境保護和可持續發展的需要，在統籌考慮國內外市場、資源環境承載能力以及國內生産情況下，中國嚴格控制稀土開採和生産總量，同步實施有關開採、生産、消費及出口的限制措施，合理確定年度稀土出口配額總量，基本滿足了國際市場正常需求。與此同時，嚴格海關監管，規範企業申報管理，要求稀土出口企業必須符合産業政策、行業準入、環保標準等要求。加強對出口企業的監督管理，強化行業自律，對變相出口稀土産品、從非法渠道採購出口産品及其他擾亂出口經營秩序等行為的企業，依法追究相應法律責任。2011年，開展了打擊稀土走私專項行動，共查獲稀土走私犯罪案件8起、稀土769噸，抓獲走私犯罪嫌疑人23人。同時，國家嚴格禁止進口放射性物質超標的稀土礦産品。

　　在稀土貿易問題上，中國政府多次表示，中國將繼續向國際市場供應稀土。中國政府對稀土的出口加強管理，是與對稀土的開採、生産等環節加強管理同步實施的。這既符合中國的可持續發展，也符合世界各國的利益。中國反對將稀土問題政治化，願以建設性和負責任的態度，加強與其他稀土生産國和消費國的對話合作，共同防止稀土市場的過度投機，共同解決産業發展中的資源和環境問題。中國也希望，稀土資源豐富的國家積極開發本國資源，拓展國際市場供應渠道，實現稀土供應多元化，擴大貿易規模，共同承擔全球稀土供應的責任，滿足世界經濟持續發展的需要。

　　近年來，中國積極營造公平、開放的投資環境，鼓勵外商投資稀土環境治理、廢舊産品回收再利用和高端應用及裝備製造産業。目前，美國、德國、法國、加拿大、日本等國家的企業已在中國投資稀土産業，有獨資、合資企業38家，投資額達61億元人民幣，這些産品主要用於出口，滿足其本國市場需求。中國鼓勵國內企業按照國際慣例和市場規則，積極參與國際稀土領域的技術經濟合作。

　　中國積極參與稀土領域的國際交流。先後建立了國際稀土開發與應用研討、國際稀土高峰論壇、包頭國際稀土論壇等學術交流平臺。積極參與國際稀土永磁與應用組織、國際顯示與照明組織等開展的相關活動，與美國、歐盟、俄羅斯、日本等開展廣泛的雙邊和多邊交流與對話，溝通信息，增進了解，共同推進世界稀土科技和産業的持續發展。

　　稀土行業的持續健康發展，關係到稀土這一重要自然資源的永續利用，更關係到人類賴以生存的地球家園的和諧美好。當今世界，各國相互依存、共生共榮，在稀土問題上應該加強合作，共擔責任，共享成果。在未來的歲月裏，中國將堅持科學發展觀，完善稀土政策，加強行業管理，與國際社會一道，維護公平合理的稀土市場秩序，促進稀土開發利用與資源環境相協調，為世界經濟和科技發展作出新的貢獻。