新掛牌的深圳市市場監督管理局。本報記者 劉芳攝

　　2012年4月9日，深圳市民中心C區三樓長長走廊的盡頭，藍色的指示路牌上，“深圳市科工貿信委”的字樣還清晰可見。

　　這個在2009年深圳大部制改革啟動之初新建的機構，一度是整合了貿工局、科技局等5個與産業發展相關部門的“巨無霸”，在2011年12月，按照“撤一建一”的原則，又調整為深圳市經濟貿易和信息化委員會和深圳市科技創新委員會兩個部門，同時，不再保留市農業和漁業局。

　　從合到分，這塊藍色的指示牌，見證了深圳大部制改革漸進的三年曆程。“只要適應了經濟社會的發展，碰到問題就要改，如果還有問題，就繼續深化改革”，在中國青年報記者追問此事時，深圳市委副秘書長高國輝的回答似乎已是深圳市各級官員的共識。

　　深圳，正在為全國行政管理體制改革探路。

　　“巨無霸”的合與分

　　2009年以前，深圳市就設有貿易工業局、科技和信息局、保稅區管理局、高新辦等多個産業管理部門，這些部門分別從各自的角度對同一産業進行管理，在一段時期後就出現了資源分散、集合度不高等問題。

　　比如，在産業準入審批、項目引進、資金扶持、配套服務等方面政出多門、職責交叉，沒有一個部門能夠全面掌握全市産業發展情況，各種資源也難以形成整體合力為産業發展服務。另外，産業發展園區管理機構與産業部門職能交叉重疊，二者分別對園區內外的産業進行準入審批、項目引進、資金扶持等，影響了資源配置效益。種種弊端，導致工作不協調、園區內外不平衡等，影響了深圳經濟協調持續發展。

　　2009年初，正值全球金融危機後期和深圳創業板啟動前期，而深圳的企業多為高新技術企業，於是，在2009年大部制改革中，成立一個能夠全盤掌握全市産業發展情況的部門，推動産業結構調整就成了當務之急。

　　整合後的科工貿信委將原先的55個處級單位，整合成29個處級單位，更強調科技創新。“29個處裏，最多的就是姓‘科技’和姓‘高新’的處科技創新支撐處，科技發展處，科技成果推廣處，高新技術産業化處，高新技術改造處……凸顯了深圳産業調整的特點”。

　　從2009年到2012年，經過近三年的運轉，在深圳高新技術産業快速發展的環境下，管理格局的問題又開始暴露出來。

　　2012年深圳“兩會”上，數名市政協委員以萬言書的形式對深圳大部制改革進行了反思式回顧，提案中舉例寫道：“科工貿信委對産業實施統一管理，並重在管規劃、管政策、管標準，指導行業發展。但龐大的機構運行起來，反而影響了政府的依法行政效率。如科技創新的行政服務比大部制前弱化了”。

　　實際上，從2010年起，深圳市科工貿信委要分拆的消息，就在悄然擴散，其下屬機構也在悄悄地分離。比如，原本下屬負責全市招商引資工作的深圳市投資推廣署，在2010年初就成為了一個完全獨立的部門。這一消息，直到2010年底，深圳市投資推廣署召開年終總結會時才對外宣佈。

　　而媒體也在2010年，將深圳市科工貿信委冠為“巨無霸”機構，曝出有“1正20副”的官員臃腫問題。後據深圳市編辦解釋，其實領導職數僅為“1正10副”。但此後，外界對該機構過於龐大，辦事效率低下的質疑，並沒有停止。

　　2012年2月9日，深圳市政府舉行的一場新聞發佈會上，深圳市政府副秘書長高國輝向記者證實，科工貿信委已經被“拆分”調整為深圳市經濟貿易和信息化委員會和深圳市科技創新委員會。據稱，後者的成立“可能開了整個政府職能內的全國先河”。

　　39天的革命

　　此次深圳行政機構改革，力度之強、範圍之廣、進度之快，前所未有。

　　深圳三年前實施的大部制改革僅用了39天，創下了中國行政改革的一個歷史紀錄。

　　此次改革以“委”、“局”、“辦”作為政府主要架構：“委”主要承擔制定政策、規劃、標準等職能，並監督執行；“局”主要承擔執行和監管職能；“辦”主要協助市長辦理專門事項，不具有獨立行使行政管理職能。

　　有學者認為，深圳此輪機構改革的核心就是對行政權進行“三分”，“委”、“局”之間最終將形成“行政合同制”，以此來考察績效，實現行政權力間的相互制約。

　　以“委”為例，比如，與産業有關的貿工局、科技局、高新園區領導小組辦公室等5個部門被整合為科工貿信委，其他被整合的部門還有發展和改革委員會、規劃和國土資源委員會、交通運輸委員會等。

　　這番調整組合，使得原來的46個工作部門減少到31個， “瘦身”近1/3，80%的工作部門納入整合範圍，涉及的600多項行政審批事務減少近200項。即使不作調整的部門，在這次改革中也要按照轉變職能的新要求，重新制定“三定”方案。

　　春江水暖鴨先知，深圳市民早就在自己的生活中感受著這種變革。比如一袋超市中擺放的蝦，如何管控質量？質監部門負責生産環節，工商部門負責流通環節；如何安全監管？農業、質監、工商、衛生、食品藥品等多個部門對食品鏈的不同環節或不同品種進行監管。但出了問題，找遍農業、質監、工商、衛生、食品藥品等多個部門，不一定能找到管理主責部門，反而投訴無門。

　　改革後，新成立的市場監管局，統一承擔由原工商局、質監局、知識産權局等部門的職責，以及衛生局餐飲環節的食品安全監管職責。這使負責食品安全監管的部門由5個減少為衛生、農業、市場監管3個部門，知識産權交由市場監管1個部門負責。

　　改革前，除了市場監督管理職能的多頭化之外，其他部門的情況更為錯綜複雜。

　　以交通運輸為例：一方面在地域上存在二元化管理，另一方面，城市市政道路和公路在種類上存在二元管理，市政道路由不同部門實行規劃、建設、管養三分離體制，公路則是由另外一個部門實行三者一體化管理。

　　在執法方面，公路路政執法由交通部門承擔，市政道路執法由城管綜合執法隊承擔，既割裂了道路管理的整體性，也不利於城市化水平的提升。另外，道路管理與交通設施管理也是脫節的，道路上的路燈、綠化等附屬設施由城管部門負責，但交通信號燈、交通標牌、標識、護欄等交通設施則由交通部門負責。

　　改革後新成立的交通運輸委員會，統籌負責特區內外交通規劃(設計)、建設、管養、執法以及運輸管理，特區外的交通、公路也由原來的分級管理調整為市垂直管理。

　　為了減少改革帶來的震蕩，深圳自方案公佈後，僅用39天就出臺了改革後31個政府工作部門的“三定”方案，新部門正式掛牌運作。實際上，在改革方案公佈前，深圳市紀委、市委組織部、市編辦、市監察局就聯合下發了《關於嚴明紀律切實保證政府機構改革順利進行的通知》，就改革期間的政治紀律、機構編制工作紀律、組織人事紀律、財經紀律、保密紀律等作了明確規定。實踐表明，此次改革的進程較為順暢。

　　最大的改革是人的改革

　　改革的核心是“放權”。

　　新成立的市場監管局減少行政審批事項，大幅降低企業註冊登記門檻，將有關技術性評審及事務性工作交給社會組織承擔。

　　據深圳市編辦統計，改革到現在，共取消、調整、轉移284項職責及行政審批事項，其中，取消和調整行政審批事項194項，佔當時623項的31%。同時，取消、調整和轉移部門承擔的一些評比表彰、統計考核、宣傳培訓、辦展辦會等90項事務性職責。

　　與此同時，一邊發育社會組織，一邊繼續放權。22家進駐市行政服務大廳的單位的109項審批比改革前壓縮了563個工作日，國稅局、地稅局、檢驗檢疫局、外匯管理局、 財政委、公安局等6個進駐部門的管理事項(大廳內)均為“即來即辦”。

　　最大的改革是人的改革。

　　記者在深圳市編辦還了解到，通過大部制改革，政府部門人員編制凈減492名，其中公務員編制356名，僱員136名。局級幹部，包括副局級幹部編制幾乎減少了四分之一。通過“瘦身”，大大減少了部門之間的職能交叉重疊，為政府的高效運作提供了重要保障。

　　多出來的局級領導如何消化？深圳市編辦告訴中國青年報記者，深圳市委、市政府高度重視改革後幹部的消化問題，採取了多種行之有效的辦法分流安置局級幹部。對需分流的局級領導實行全市統籌安排任職，對到達一定年齡的轉任同級非領導職務或提前辦退，對部門副職和處級領導幹部採取擔任市信訪專員、抽調到大運會籌備部門工作、到基層街道挂職、到對口幫扶等地區挂職、選派到市屬國有企業任職等分流方式予以消化。同時還結合市級領導班子換屆，安排部分領導到市人大、政協等部門任職。暫時安置不了的，允許超職數安排，逐步消化。

　　“委”、“局”分設避免尋租

　　深圳市編辦在接受採訪時表示，深圳的這次改革，從設計之初就不重物理反應，而重化學反應，“著重解決的是制約深圳經濟社會發展的深層次矛盾和問題”。

　　以市場監督管理局為例，大部制改革後，該局承接了原工商、質監、知識産權三局的職責，並劃入了消費環節食品安全監管、酒類專賣管理、清理無照經營等職責；2011年12月，食用農産品安全質量監管職責從原市農業局劃轉過來，形成了3+4的職能格局。概括來説，從監管執法到促進經濟産業升級再到公共服務，都統一由市場監督管理局來完成。

　　改革前後最明顯的區別是機構和領導職數的減少。與之前相比，正處級機構減少13個，減幅40%；監管所減少21個，減幅28%；局級領導職數減少10個，處級領導職數減少23個。另外，深圳市實施公務員分類管理改革方案，該局將佔全市一半以上的執法員進行了套改，成為全市最大的實施改革的單位。

　　該局領導層意識到，必須改變中層領導幹部的選拔任用方式，引進崗位聘任制。深圳市場監督管理局用民主推薦權重分析制度來選拔任用正科級領導幹部，科(所)負責人實行崗位聘任，打破任職終身制，解決了幹部能上不能下的問題。

　　人才選拔任用機制的創新，激活了業務工作開展的創新。該局提出“自我革命、自我放權”的口號，提出了推進企業註冊登記體制機制的改革創新舉措《關於鼓勵社會投資加快經濟發展方式轉變的若干實施意見》。這一被民間簡稱為市場準入“28條”的意見，讓企業登記註冊“即來即辦”，有限責任公司登記打破區域限制，全市窗口“大通關”受理，企業年檢無紙化，放鬆政府管制，降低企業準入門檻，減輕企業負擔，提高辦事效率，贏得了百姓認可。“即來即辦”制度也因此獲得了市政府授予的“改革創新特別貢獻獎”。

　　“三年後再來看這些部門，透視大部制改革的效果，應該説是瑕不掩瑜，總體上還是成功的。”深圳市政協委員甦醒認為，大部製成功的最典型案例，莫過於市場監督管理局。

　　“深圳市市場監督管理局成為深圳繼公安局之後的第二大部門，其監管職責涵蓋了原工商行政管理、質量技術監督、知識産權(商標、專利、版權)、物價、餐飲監管(其他地區屬於食品藥品監督管理局或者衛生局的職能)、酒類産品監管等部門職責。”甦醒説。

　　在他看來，深圳市市場監督管理局的整合，真正貫徹了大部制改革思路，理順了市場監管體制。新的市場監管體制框架基本建立，各項業務工作進展順利，創新發展、科學發展的局面基本形成。

　　“政府機構轉變一個很重要的問題就是增強服務功能，削弱利益功能。”廣東省社科院教授丁力認為，深圳這次政府機構改革將制定政策和執行政策的部門分開制定政策的“委”與執行政策的“局”分設，“這能夠有效避免尋租現象”。

　　深圳市的計劃是，到2013年建成全新的公共服務型政府的目標，在整合調整政府機構後，還要創新政府運行機制和模式，完善決策執行監督的運行機制，讓改革落到實處。

　　八次改革三步快走

　　曾經在上世紀80年代就提出“精兵簡政”的深圳，那時一口氣撤並了10多個專業經濟管理部門和20多個行政單位，建立了各類經濟實體，為特區快速發展提供了政策保障。

　　時至今日，經歷過七次大規模改造“手術”後的深圳，在面對複雜多變的經濟和社會環境時，又適時開始了深圳建市歷史上第八次政府機構改革，這被學者稱為“改革開放30年來力度最大的一次”。

　　“深圳歷史上8次大的政府機構改革中，1992、2001、2009年三次改革都是作為改革試點城市，在中編委(辦)批准和直接指導下進行的。”正是在這八次改革中，深圳在職能配置、機構設置、運行機制等方面大膽探索，從單項突破實現了整體推進。

　　深圳市編辦在接受採訪時表示，深圳的八次改革實際上可分為三個歷史階段。在每個歷史階段下，針對不同的歷史任務，深圳的機構改革都有相應的調整，可以説，深圳的政府機構改革是扣準了社會發展的脈搏，應時應事而動。

　　上個世紀80年代，在國家對外開放和發展外向型經濟的背景下，政府機構改革主要是以實現政企分開、大力簡政放權、弱化政府微觀經濟管理職能為目標，這時開始的第一階段改革，分別在1981、1984、1986、1988進行了4次動作。

　　“1981年，一口氣撤並了10多個專業經濟管理管理部門和20多個行政單位，整合設置了18個政府部門，政府逐漸放棄了物資分配權、物價控制權、企業經營管理權，率先實行資産管理職能與經濟管理職能相分離。”深圳市編辦介紹。

　　也正是在這種頗有氣勢的變革下，從1981年到1988年連續幾次的機構改革，大工貿、大文化、大農業的格局初現。比如，1987年成立了深圳市投資管理公司，主要承擔管理、監督、投資、服務4大職能，強化政府綜合管理和宏觀調控職能；成立文化委員會，統籌文化、新聞出版和廣播電視工作等。

　　上世紀90年代至本世紀初這個階段，中央確立了建設社會主義市場經濟體制和依法治國的基本方略，改革的重點是轉變政府職能，理順關係，進一步充實和完善“大系統”、“大行業”管理，構建與建設社會主義市場經濟體制相適應的行政管理體制。深圳適時而動，于1992、2001年進行了兩次改革，這是第二個階段。

　　第三階段為本世紀初至2009年本輪改革前。在此階段，按照科學發展觀和建設服務型政府的要求，深圳于2004年進行了第7次機構改革，改革重點是理順政府經濟管理職能，突出社會管理和公共服務職能，加強市場監管，強化宏觀調控和綜合管理，“大系統”、“大行業”管理體系初步成型。

　　直到2008年，經過30年的發展，深圳正面臨空間、資源、人口、環境等方面的制約，也較早地遇到了社會管理、城市管理、人口管理等方面的諸多挑戰。三十而立，雖然已經歷過七次機構改革，“深圳的行政管理體制仍然存在一些與科學發展觀要求和經濟社會發展不相適應的問題，包括政府職能轉變不到位，機構設置不夠合理，部門職責不清、權責不對稱等現象依然存在。”深圳市委書記王榮坦言。

　　可以説，這三步快走，讓深圳的政府機構改革走到了全國前列。

　　官走官道 員走員道

　　深圳基層公務員有奔頭了

　　今年不滿30歲的許寧(化名)是深圳市寶安區某街道辦執法隊一名普通的執法員。經過2008年的那場考試後，許寧終於成為該執法隊40多名公務員中的一員。

　　“隊長是副處級，副隊長是正科級，中隊長是副科級，總共加起來領導職數只有9個。”以前，其他幾十名普通的科員、辦事員職業生涯的晉陞渠道就是爭取這幾個有限的職位。“一旦爭取不到，退休時最多就是給一個副主任科員的待遇，太沒意思了！”許寧的緊迫感非常強烈，因為如果30歲還沒提拔上去，就意味著這輩子沒什麼指望了。

　　為了破解這一難題，2005年國家頒布《公務員法》，明確將分類管理確定為公務員管理的基本原則，同時要求在適當範圍內實施公務員聘任制。2008年8月，新成立的國家公務員局將全國唯一公務員分類管理改革試點任務交給了深圳。

　　“實施公務員分類管理改革，不是要不要改的問題，而是今天改還是明天改，是主動改還是被迫改的問題”，深圳市委書記、代市長王榮在動員大會上就提到，深圳將義不容辭，履行好為國家公務員管理改革探路的使命。

　　公務員崔為民20年間的身份變化

　　1992年，崔為民以國家幹部的身份調入深圳市法制局，當年深圳轉變政府職能，構建市場經濟式的行政管理體系，根據公務員制度改革的需要，深圳要求公務員“凡進必考”，正科級以下公務員進入政府機構工作必須先通過公務員考試。崔為民通過了考試，從國家幹部變成了公務員。

　　到1996年，深圳基本完成機關工作人員向國家公務員的過渡。從此，“國家幹部”這一計劃經濟色彩濃重的字眼，從深圳政府機關悄然消失。改革後，企業實行合同制，被稱為員工；事業單位僱員稱為職員；政府機關工作人員則稱為公務員。

　　更大力度的改革還在後面。2006年的事業單位分類改革，2007年的聘任制公務員改革，2008年的公務員分類改革，連續三年，深圳在事業單位和公務員管理制度方面的大動作，均在政府機構中産生了“地震”式的影響。對這種改革力度，崔為民以及深圳公務員們似乎早已習以為常。

　　2005年的深圳，全市1900家事業單位全由財政供養，所耗不菲。有的事業單位已部分走向市場，卻一直在“事業單位”和“企業”的雙重身份中掙扎；有的事業單位明明可以市場化，卻長期吃皇糧。

　　改革後，深圳380多家市屬事業單位分為三類：屬於行政職能的一律回歸；屬於市場經營開發的轉企；承擔公共服務的則由財政保障。

　　隨著大部制改革而來的2010年公務員分類制度改革後，崔為民的身份又一次發生變化。這一次，崔為民作為委任制公務員，進入綜合類崗位，身份從“公務員”成為“委任制公務員”。

　　只要幹好就能晉陞

　　2009年，深圳啟動大部制改革後，人員編制減少，尤其是局級編制的減少，讓公務員原有的晉陞通道收窄了。“以前是金字塔型，千軍萬馬過獨木橋，選拔晉陞機制只有一個。”深圳市編辦介紹説，只有改革評價體系，突破天花板、改變鐵飯碗，才能徹底改變公務員運行機制。

　　2010年2月，深圳市政府常務會議通過了《深圳市行政機關公務員分類管理改革實施方案》，作為大部制改革的延續，將深圳市公務員隊伍分為綜合管理類、行政執法類和專業技術類公務員三個類別。

　　據了解，深圳此次公務員分類管理改革的主要特點是對從事戰略決策、宏觀管理的綜合性管理幹部和從事各類政策執行、一線執法、專業和技術服務的專門人才分別設計管理辦法，規範其發展方向、工作能力和職責範圍，併為行政執法類和專業技術類公務員建立與行政級別脫鉤的相對獨立的職務序列。

　　2.4萬名來自公安、規劃、國土、稅務、城管等10個部門的執法人員，被歸為“行政執法類”公務員，統稱“執法員”。氣象局氣象預報、信息網絡人員歸類為“專業技術”。兩者之和約佔深圳公務員總數的七成。

　　他們不走“官道”，每個人的職責都是執行，不具備“官”的決策權力。但他們擁有獨立的晉陞渠道，如“執法員”設7個職級，各職級間無上下級關係，一級執法員也無權領導七級執法員。

　　由於職級能不能晉陞全憑個人業績，各層次“執法員”發展機會均等，很多基層執法員對此十分歡迎。

　　中山大學政治與公共管理學院教授陳天祥認為，公務員分類管理的一大好處就是沖淡了官本位。“在大學，只要學問好就受人尊重，中山大學就有很多老師不願做官，有人當了幾年官後就辭職了。同樣的道理，只要執法水平高，能成為高級執法員，同樣值得佩服，沒必要爭著當科長、處長。”

　　“基層大量公務員壓在副科、正科這兩級，長期得不到升遷，覺得和上級機關比很吃虧，非常影響士氣。由於體制的壓制，要讓他們一直保持旺盛的精力不現實。”深圳市政協委員甦醒説，這就是所謂的“天花板現象”，而分類管理則在官位之外增加了一種激勵機制。

　　這場被媒體喻為“摘官帽”的革命，讓深圳出現了基層公務員甚至比領導工資都高的現象。表現優秀的基層公務員每年度考核稱職可晉陞一個薪級，約3至4年晉陞一個職級，大部分人都有望在退休前晉陞為一級或二級執法員，初步測算，60%的人在退休前能晉陞為一級執法員，薪級待遇達到了副調研員以上水平。執法員職級的設置不與機構規格挂鉤，基層執法員與市直機關公務員有大致相當的發展機會，基本不再受“天花板”制約。

　　突破“天花板”，打通基層公務員職業發展通道，讓基層和技術單位公務員的出路不再限于“擠機關”和爭“官”做，只要盡職盡責做好本職工作，一輩子在基層幹也可能有良好的發展。

　　“官本位”意識微妙變化

　　市場監督管理局有2500多名公務員，超過2000人套轉為行政執法類公務員。“85%以上的公務員是接受改革的，我們只用了3個月時間就比較平穩地完成了改革。”該局副局長鄺兵説。這打通了基層執法人員的晉陞通道，形成“官”走“官”道、“員”走“員”道的機制，到了一定的職級就能享受同樣的待遇，不僅有了職業的預期，醫療、住房等福利待遇也會有提高。

　　再以公安系統實施專業化改革為例，改革前7成公務員只能在正科以下職務退休，改革後，90%以上的公務員薪酬待遇得到提升，發展空間得到拓展。

　　通過一年多的實踐，在深圳市公務員中，“官本位”的意識正在出現微妙的變化，一些單位主動削減領導職數和撤並機構。在整個套轉過程中，全市共有160名公務員主動放棄領導職務套轉為執法員或警員，其中正處實職7人，副處實職11人，正科實職78人，副科實職64人，有2人放棄副處長(正科級)職務套轉專業技術類公務員。

　　許寧在2010年通過考試後成為一名聘任制公務員。“把本職工作做好，3年後就能從7級升至6級，一直升至1級，享受相當於處級的福利待遇。”在他看來，這雖不是鐵飯碗，但也是瓷飯碗。

　　深圳推進公務員分類管理改革後，較好地解決了基層執法隊伍和專業技術隊伍壓職壓級的問題。今年3月，廣東省委常委、常務副省長肖志恒表示，深圳的公務員分類管理改革經驗將在廣東全省推廣。