本文摘自：《美國研究》 1992年04期，作者：楊健，原題：《從越南戰爭看美國國會與總統間的戰爭權之爭》

戰爭權問題是美國國會與總統間長期爭論不休的主要問題之一。美國憲法規定，總統是武裝力量的總司令，他有權委任軍官、統率和指揮武裝力量。但憲法又規定，宣戰權在國會。那麼，總統是否有權將部隊派往那些他們顯然將受到攻擊的地方？總統在什麼條件下才能將部隊投入戰鬥？對諸如此類的問題總統和國會各執其詞。美國著名政治學家詹姆斯L森德奎斯特形象地將此稱為：“事實上，憲法將兩個對手置於拳擊場，敲響鈴，讓他們無休止地打鬥下去。”〔1〕

在有關戰爭權力的爭鬥中，越南戰爭具有特別重要的地位。考察越戰期間美國總統與國會間的關係，有助於我們理解戰爭權力的未來走向。

一、制憲者的意圖與越戰前總統戰爭權的擴張

戰爭權問題曾使制憲者們頗費心機。他們決意防止美國總統像歐洲許多君主那樣隨意發動戰爭。麥迪遜認為：“行政部門是最熱心於戰爭而且最易於發動戰爭的權力部門。故此，經過仔細考慮，〔憲法〕將戰爭問題賦予立法部門解決。”〔2〕甚至“大總統論”的支持者漢密爾頓在制憲會議上也表示，只有參議院“才有宣戰權”，而行政部門“在經批准或戰爭開始後有指揮戰爭的權力”。〔3〕他後來解釋説：“總統是美國陸軍和海軍的總司令。在這方面，他的權力名義上與大不列顛國王的權力一樣，但實質上要小得多。其權力不過是陸海軍的最高指揮官……而英國國王的權力包括宣戰、招募並管理艦隊和陸軍——所有這些在憲法中都屬於立法機構。”〔4〕

在設法防止總統隨意發動戰爭的同時，制憲者們又不想剝奪總統對突然襲擊作出反應的權力。基於此，他們最後將憲法草案賦予國會的“發動”（make）戰爭的權力改為“宣佈”（declare）戰爭的權力。不過，當時人們普遍關注的是第一點，並認為憲法已經做到了這點。1789年，在致傑斐遜的一封信中，麥迪遜曾欣慰地説：“我們已成功地找到了一條限制戰爭的途徑，即通過把進入戰爭的權力從行政部門轉到立法部門，從花費者手中轉到付帳者手中”。〔5〕但是，不想剝奪總統對突然襲擊作出反應的權力，也即等於確認總統在某些情況下可以不與國會商量而發動防禦性戰爭。這就對國會的地位構成潛在的威脅。

關於戰爭權力的爭議始於憲法制定後不久。1793年，華盛頓總統宣佈美國在英法戰爭中保持中立。這意味著拒絕履行美國在1778年與法國簽訂的條約所規定的義務。對這一完全由總統單方面作出的決定，親法議員和報紙立刻表示反對，認為該行動超越了總統職權範圍，侵犯了國會的權力。隨之而來的是漢密爾頓和麥迪遜之間的一場辯論。漢密爾頓認為，制定外交政策實際上是行政部門的職能，憲法賦予國會的宣戰和批准條約的權力只是總統行政權力中的例外；嚴格地説，國會有宣戰權，而總統則有裁決條約規定的國家義務的權力；他的職責就是保護和平，直到宣戰。而麥迪遜認為，對宣戰權的理解不能如此嚴格，因為這使總統可以先就條約或中立問題作出決定或採取其他行動，造成既成事實，從而阻礙國會就美國是否有必要宣戰作出自己的判斷；因此，宣戰權必須包括所有保證其行之有效的其他權力。

漢密爾頓和麥迪遜的辯論並沒有澄清具體問題，但卻暴露出國會與總統間分享戰爭權的不平衡性。國會有批准戰爭的權力，而總統有處理外交關係和戰爭的權力以及對突然襲擊作出反應的權力。這種分權的不平衡性就在於一方可能壓過另一方：總統可憑藉自己的外交權，造成既成事實，吞沒國會的批准權；而國會則可憑藉自己的批准權，阻撓總統行使外交權。

1846年，公開宣稱自己為擴張主義者的波爾克總統以保護得克薩斯的邊界要求為藉口，未經國會同意便命令部隊開進得克薩斯與墨西哥有爭議的地區。在理所當然地遭到墨西哥軍隊的攻擊後，美軍以自衛為藉口進行還擊。很快，波爾克總統便輕易地使國會承認了戰爭狀態。

總統的戰爭權力隨著戰爭而增長。在那些危及國家生存的戰爭中，它更是與其他權力一道迅速擴張。內戰便是一例。內戰一爆發，林肯不與國會磋商便採取了一系列措施。其中有召集四萬志願兵；擴充陸、海軍；封鎖南方港口；逮捕或監禁嫌疑犯；解放黑奴等等。這些措施儘管是必要的，而且受到北方的支持，但顯然已超越了憲法賦予總統的職權。像林肯總統這樣造成如此多的既成事實向國會挑戰，在當時是史無前例的。

然而，總統戰爭權力的大規模擴張始於本世紀。二戰以前，美國出兵中國、哥倫比亞、古巴、多米尼加共和國、墨西哥以及尼加拉瓜，都未經國會宣戰。二戰更成為總統權力擴張的里程碑。羅斯福總統充分利用這一機會大大加強總統對武裝力量的控制權。儘管大多數美國人及美國國會都要求中立，但羅斯福卻決心要使美國介入戰爭。他拒絕承認日本在東南亞的勢力範圍，停止向日本輸送石油和廢鐵。同時，他努力加強美國與同盟國的聯絡。1940年9月2日，美、英兩國簽約，美國將50艘超齡服役的驅逐艦給英國，以換取英國8個海空軍基地的租用權；1941年2月，美國宣佈凍結德國在美資産；1941年4月，美國宣佈擴大美洲安全區，下令海軍護航，在大西洋巡邏。1941年9月4日，美國驅逐艦格裏爾號在載運美國郵件駛向冰島途經格陵蘭東南美國警戒水域時，由於向英軍報告了德國潛艇的位置而遭到德潛艇的攻擊。羅斯福隨即下令，美國海軍可以摧毀進入其防務水域的德、意艦隻。可以説，在軸心國對美國開戰以前，羅斯福已經使美國海軍在大西洋上不宣而戰了。

二戰以後，由於要求遏制共産主義擴張的輿論推波助瀾，國會議員們都唯恐落個“對共産主義過於軟弱”的名聲，只好聽任總統自由行動。國會不僅在爭取戰爭權方面退讓，而且幾乎連爭取參與的勇氣都喪失了。他們甚至慫恿總統動用武力。1957年元旦，艾森豪威爾對國會兩黨領袖們説：“在中東出現的真空必須在俄國人進來之前由美國來填補”。〔6〕而雷伯恩議長則隨即草擬了一個簡明的決議，“美國認為保護中東各國的獨立和完整對它至關重要，必要時將為此使用武裝部隊”。〔7〕該決議後來成為兩院聯合決議。

1960年春，迪安臘斯克宣稱：“作為總司令，總統可調遣武裝力量，命令他們投入戰鬥。在導彈和氫彈頭時代，形勢需要他有多大權力他就有多大的權力”。〔8〕1962年初，參議院外事委員會主席威廉富布賴特説：“就現行美國外交政策的要求來説，我們給總統的權力太少，妨礙他的工作”。又説：“賦予總統無法制衡的權力是令人厭惡和危險的”，問題是“除此之外我們是否還有其他選擇”。〔9〕

美國對越南的軍事干涉就是在這樣的氣氛中開始的。