中華全國律師協會行政法專業委員會副主任

    謝惠定

    《法制日報》記者

    郭　毅

    近來，黑龍江省哈爾濱市工商局召開2012惠民維權行動發佈會，宣佈將實施五大維權戰役，並首先劍指電信服務中侵害消費者權益的三大問題。消息一經報道，引起社會各界的強烈反響。廣大消費者紛紛表示支持。與此同時，電信行業也發出了質疑的聲音。

    中華全國律師協會行政法專業委員會副主任謝惠定，曾在國務院法制辦公室工作過，參加起草和審查了五十多部法律、行政法規草案。2011年，謝惠定代理了張女士狀告北京移動收費不合法的案件，對電信行業的收費問題進行了深入的調查和分析研究。就電信收費以及哈爾濱市工商局維權行動引發的爭議等問題，《法制日報》記者與謝惠定展開了對話。

    對話

    按分鐘計費沒有合法依據

    記者:2011年，你代理了張女士狀告北京移動收費不合法的案件。可以説，這樣的官司並不好打。能否談談你為什麼要代理這個案件?

    謝惠定:電信是一個非常重要的行業，與人們的日常生活、學習和工作密切相關。改革開放以來，我國的電信行業有了巨大的發展，我國現在已經成為一個電信大國。但是電信行業中存在的諸多不合理收費現象也經常受到人們的詬病。

    張女士的案件是一個個案，但卻具有普遍意義，張女士使用的是北京移動的業務，所以將北京移動列為被告，其實全國所有的移動用戶面臨的問題是相同的。

    本案實際上是一個公益訴訟案件，我們希望能夠通過這個個案，通過訴訟，呼籲像中國移動這樣的公用企業，在企業已經獲得極大的發展，取得了巨大的經濟效益的情況下，能夠真正承擔起社會責任，降低不合理甚至不合法的收費，還利於民。

    我們希望通過這個個案，使得普遍存在的既不合理也不合法的收費現象得到糾正，推動中國的社會進步。

    記者:你認為每次按分鐘收費，合理嗎?合法嗎?本案的關鍵問題是什麼?

    謝惠定:每次按分鐘收費的做法，既不合理也不合法。通話1分零1秒按兩分鐘收費，這種收費方式的不合理性，是顯而易見的，多計的59秒，移動公司沒有提供服務，用戶也沒有佔用移動公司的資源，顯然是不應當收費的。

    如果北京移動的收費不合理，但有合法依據，在這種情況下，來打這個公益案件，是沒有什麼意義的，肯定無法得到法院的支持。北京移動每次按分鐘收費有沒有合法依據，這是本案的關鍵問題。

    我們深入研究了電信行業收費的法律依據問題，全面檢索了國務院法制辦公室、工信部的網站上的有關法律、行政法規、部門規章和規範性文件，還專門去了國家圖書館，查閱了原郵電部、原信息産業部彙編的電信行業的規章和規範性文件材料。我們得出的結論是，北京移動每次按分鐘收費的做法是沒有法律依據的，移動公司的做法違法。

    記者:國家有沒有規定過“每次不滿一分鐘按一分鐘收費”的計費原則?

    謝惠定:本案的審理過程實際上就是要求北京移動出示其每次按分鐘收費依據的過程。從我們所做的法律、行政法規、部門規章和規範性文件的檢索工作看，我國不存在這樣一條合法有效的移動電話每次按分鐘計費的原則。

    消費者逐條反駁移動方5條證據

    記者:你代理的張女士狀告北京移動收費不合法的案件，應該就涉及到移動每次按分鐘計費是否合法的問題吧?

    謝惠定:是的，這個案子的事實是比較簡單的，張女士提出的證據主要就是一個月的移動電話通話詳單，張女士的訴訟請求是要求北京移動按照一個月的實際通話總時長收取一個月的通話費用，要求北京移動返還每次按分鐘計費而多收的費用。整個訴訟過程，實際上是一個要求北京移動出示其每次按分鐘收費的收費依據的過程。

    北京移動在一審時提交了5份證據，二審沒有提供新的證據，這5份證據是北京移動拿出來的全部證據，出示這5份證據的目的，是想要證明北京移動每次按分鐘收費是有法律依據的。在這裡，我們不妨將張女士對這5份證據的質證意見引述一下，看看移動公司每次按分鐘收費是不是合法。

    證據一是《公用電信網間互聯結算及中繼費用分攤辦法》。張女士的質證意見是，本案是用戶與移動通信運營商之間因計費依據産生的糾紛，而根據本辦法第二條的規定，本辦法的適用範圍是公用電信網間互聯後的電信業務結算和互聯中繼的費用分攤問題，即解決電信運營商相互之間如何結算費用的問題，與用戶沒有直接的關係。本辦法並不調整電信運營商與用戶之間電信計費結算問題，因此不能作為北京移動的收費依據。

    移動用戶的許多通話，根本就不存在電信網間結算及中繼費用分攤問題。如:兩個北京移動用戶之間的通話就是在北京移動網內完成的，根本不涉及這個問題，不適用也無法適應本辦法。

    證據二是《關於中國移動通信GSM移動電話業務計費原則備案的通知》。張女士的質證意見是，本證據的合法性存在重大問題。備案是一種政府事後監督的行為，與政府的行政審批行為有重大區別，信息産業部經濟調節與通信清算司的備案通知，並不賦予《關於中國移動通信GSM移動電話業務計費原則的報告》的合法效力，也不能證明其具有合法性。

    之所以説本證據的合法性存在重大問題，有三個理由:

    首先，計量法和《國務院關於在我國統一實行法定計量單位的命令》中明確規定了中華人民共和國的法定計量單位，其中時間的計量單位為1分鐘=60秒，任何將不足60秒的時間強行視為1分鐘進行計價的做法，都是違法無效的。

    其次，計費原則的問題是一個電信基本業務資費問題，根據價格法、電信條例、國務院批准的《國家計委和國務院有關部門定價目錄》和國家計委信息産業部發佈的《電信資費審批程序規定(試行)》的規定，重大的全國性的基礎電信業務資費應當由國務院批准後實行。國務院從來就沒有批准發佈過每次按分鐘計費的計費規則。電信基礎業務資費，至少應當由國家發改委制定，而不能由企業自行制定，也不應當將企業的文件經過信息産業部經濟調節與通信清算司備案就算有法律效力了。

    如果説有商業上的通行慣例的話，那麼就是“四捨五入”，合理的做法是30秒至59秒按1分鐘計，1秒至29秒忽略不計，北京移動的按次計費每次不足1分鐘按1分鐘計的做法，既不合理也不合法。

    證據三是《關於調整固定本地電話網營業區間結算標準的通知》。張女士的質證意見是，該通知與證據一一樣，並不調整用戶與運營商之間的關係。該通知調整的是本地固定電話網營業區間的結算問題，而原告是移動用戶，因此本案根本不適用該通知，該通知不能作為北京移動計費依據。

    證據四是《關於中國聯通CDMA移動電話預付費業務資費標準的批復》。張女士的質證意見是，本證據不能證明北京移動有合法的計費依據。首先，該批復是工信部給中國聯合通信有限公司《關於中國聯通CDMA移動電話預付費業務資費標準的請示》的批復，並不是給中國移動的批復，根本就不能作為中國移動的收費依據。其次，該批復也無“每次通話計一次費”的表述，不能證明北京移動收費方式的合法性。

    證據五是《關於同意中國移動北京公司新88套餐資費方案的批復》。張女士的質證意見是本證據不能證明北京移動有合法的計費依據。該批復中既沒有“計費單位為1分鐘不足1分鐘按1分鐘計”的表述，更沒有“按次計費，每次不足1分鐘按1分鐘計”的表述。

    而且，計費原則是省級電信管理部門無權批復的。

    電信行業是一個公用事業，其收費必須有合法的依據，即法律依據或者合同依據，這也是本案的焦點問題。從北京移動提供的上述5份證據可以看出，本案北京移動沒有直接的、明確的、合法的收費依據。

    本案一審駁回了張女士的訴訟請求，二審維持了一審的判決。對於這一結果，我們作為代理律師，沒出預料之外。張女士委託我們繼續向有關機關進行申訴。

    電信業務收費應經過價格聽證

    記者:黑龍江省哈爾濱市工商局舉行2012惠民維權行動，針對電信服務中侵害消費者權益的問題，得到了消費者的支持，但也遭到了來自電信行業的抨擊和質疑。對此，你是怎麼看的呢?

    謝惠定:我認為，哈爾濱市工商局欲叫停電信行業侵害消費者權益的行動具有重要的意義。我看了《法制日報》上的您和哈爾濱市工商局消費者權益保護處處長王緒坤的兩次對話文章，哈爾濱市工商局作為政府部門能夠關注電信服務領域的消費者維權問題，是難能可貴的，政府部門關注並採取行動，對於儘快解決電信行業的不合理不合法收費問題，具有十分重要的推動作用。

    我也看了《哈工商局叫停電信收費係越權執法》一文，這篇文章代表了電信企業的利益和觀點，也可以説代表了電信主管部門的觀點。對這篇文章的觀點，我有不同的看法。

    哈爾濱市工商局對侵犯消費者權益的不合理不合法收費，是有權採取行政措施的。“越權執法”一文認為，似乎電信管理部門是電信行業的唯一執法主體，所有與電信有關的問題只能由電信管理部門來處理，這種觀點有失偏頗。按照現行的法律法規，就電信資費問題而言，各級(發改委)物價部門當然有權依據價格法進行處理。對於侵犯消費者權益的問題，各級工商部門也是有權進行處理的。工商部門的“三定方案”和消費者權益保護法就是工商部門的執法依據。

    “越權執法”一文提到的政府部門的規範性文件有3份。關於1995年的《全國數字移動電話(GSM)計費原則暫行規定》這份文件，在張女士訴北京移動案中，北京市第二中級人民法院開庭時，北京移動的代理人口頭提到了這份文件。張女士根據《中華人民共和國政府信息公開條例》向工信部要求確認《全國數字移動電話(GSM)計費原則暫行規定》是否有效，同時要求工信部提供該文件的複印件。

    工信部在規定的期限內，向張女士提供了《全國數字移動電話(GSM)計費原則暫行規定》複印件，但是工信部並沒有回答該文件是否還具有法律效力。我們進一步電話諮詢，工信部的有關人士不予答覆。這裡需要指出的是，該文件的發文單位並不是原來的郵電部，而是郵電部的內設機構電信總局，而且這個文件並沒有向社會公開發佈。因此這個文件算不上是一個具有法律效力的政府部門規章，這個文件是拿不出來作為一個有效的法律文件的。

    “越權執法”一文提到的2000年的原信息産業部、原國家發展計劃委員會、財政部的《關於電信資費結構性調整的通知》和2009年工信部發佈的《關於調整固定本地電話等業務資費管理方式的通知》，這兩個文件都是針對固定電話而言的，沒有對移動電話收費是否每次按分鐘收費的問題作出規定。移動公司實際上仍然執行的是那個沒有法律效力的《全國數字移動電話(GSM)計費原則暫行規定》。

    每次按分鐘收費的收費原則，屬於全國性的重大的基礎電信業務資費問題，按照價格法、電信條例和《電信資費審批備案程序規定(試行)》，應當舉行價格聽證會，聽取各方面的意見後，報國務院批准後實施。顯然，《關於電信資費結構性調整的通知》和《關於調整固定本地電話等業務資費管理方式的通知》的制定過程不符合上述規定。

    “越權執法”一文提出，“哈爾濱工商局如果認為現行資費結構不合理，更恰當的做法應該是向行業主管部門反映，並會同行業主管部門進行協商，推動法律、法規的修改，而無權擅自‘叫停’電信收費”。我本人曾經在國務院法制辦公室工作過11年，也當過幾年的處長，憑我的經驗，這樣的修改程序是很難啟動的，讓電信主管部門提出這樣的動議是不太可能的。哈爾濱市工商局作為國家的行政執法和維護消費者權益的行政部門，對於侵犯消費者合法權益的行為，能夠主動出手維護消費者的利益，完全是其分內之事，不應受到無端指責。

    “越權執法”一文提出以秒計費沒有必要，會加大社會成本，這個觀點，其實也是似是而非，掩人耳目的。其實，看一下通話詳單就知道，移動公司給用戶提供的通話詳單早已明確記錄了每個月中的每次通話的開始時間和結束時間以及每次通話的時長，都是精確到秒的，計算出每個月的總通話時長，根據每個月的總時長計費，根本不存在任何技術上的障礙，實際上也無需投入多大的成本，只需要對計費系統的軟體進行調整，並不需要大規模更換設備。