上百個紅頭文件——

　　為啥管不住公職人員一張嘴

　　入刑治罪懲治“嘴上腐敗”須與強化財政透明、財政監督同步

    公款吃喝該治罪 吳之如繪

    權力腐敗始於交易，交易需要場合，加之吃喝傳統，於是，手握權力的人被請上了餐桌。“吃什麼無所謂，關鍵是和誰吃”，“喝多少不重要，重要的是讓關鍵的人喝滿意”。

    財務制度的缺陷是公款吃喝的重要原因。我國現行的財務制度是允許公款吃喝的。公款吃喝可以在所謂會議費、出國費、培訓費、調研費、科研費等合法的項目下報銷。

    大多公款吃喝禁令本身道德倡導性內容過多，具體責任追究等細節性規定少，缺乏可操作性。

    將公款吃喝納入刑法範圍，能讓更多的公款吃喝者有所顧忌與收斂。但是，公款吃喝入罪還必須與財政透明和財政監督的改革同時進行。

    編輯：不少人稱，如今公款吃喝之風已經登峰造極。放眼望去，幾乎就沒有不公款吃喝的場合：上級有上級的吃喝，下級有下級的吃喝；發達地區有發達地區的吃喝，貧困地區有貧困地區的吃喝。無論因公因私，只要能納入名目，全部公款買單。公款吃喝氾濫，究竟原因何在？

    楊小軍：吃喝之風，瀰漫社會，既有自古以來的習俗，更有官場的風氣，二者相互影響，彼此作用，共同發酵，散發出濃烈的腐敗之味、乖戾之氣、愚昧之態、諂諛之風。比如：上級來人檢查考核，要吃吃喝喝搞好接待；向領導請示彙報工作，要吃吃喝喝聊表敬意；到上級爭取項目資金，要吃吃喝喝搞好協調；兄弟單位交流學習，要吃吃喝喝盡地主之誼；出門在外招商引資，要吃吃喝喝表現誠意。而公款吃喝又大多與職務腐敗密切相關，極易演變成“灰色腐敗”。

    王建民：公款吃喝大行其道，其實是權力與利益交易的市場選擇。權力腐敗始於交易，交易需要場合。源於崇尚吃喝的傳統，順理成章，手握權力的人被請上了餐桌。“吃什麼無所謂，關鍵是和誰吃”，“喝多少不重要，重要的是讓關鍵的人喝滿意”，而人的需求是不斷升級的。這便是公款吃喝的檔次越來越高、成本越來越大的重要原因之一。

    編輯：據有關方面不完全統計，中國公款吃喝開支1989年為370億元，1994年突破1000億元大關，2002年達2000億元，2005年突破了3000億元大關。如此觸目驚心的數據，令人痛心。對此百姓一片鞭撻之聲，黨政部門也頻發禁令。然而，各種名義的公款吃喝行為卻屢禁不止。

    楊小軍：習俗風氣，只是一個方面的原因，制度支持才是重要因素。如果沒有公款吃喝財務制度的保障，官員們吃自己的飯，喝自己的酒，無論如何也不會發展到如此程度。財務制度缺陷是公款吃喝的重要原因。我們的財務制度是允許公款吃喝的。公款吃喝可以在所謂會議費、出國費、培訓費、調研費、科研費等合法的項目下報銷。

    王建民：公款吃喝背後，存在巨大的利益鏈條，形成一種腐敗“文化”，成為有些幹部跑門子、拉選票、建立所謂“人脈”關係的主要方式。而公款吃喝的費用之所以能夠順利通過財務部門、審計部門等的審核與監督，是發票在“漂白”這些龐大的黑色賬目。財務報銷制度的不完善，在縱容著公款吃喝。

    楊小軍：此外，監管失策負有重要責任。貪污是犯罪，這個問題在法律上早已解決；公款吃喝就是一種浪費，這種浪費也應是犯罪，卻一直沒有很好地解決。儘管我們下發過多份文件，試圖遏制公款吃喝，但不僅沒有什麼效果，反倒是吃喝之風更甚。究其原因，是監管失策。正因為監管失策，才會有無處不在的大吃大喝。

    編輯：據統計，從新中國成立至今,我國出臺的相關禁令多達上百項。相關部門對於公款吃喝消費的規定越來越細，但“言之諄諄，聽之藐藐”，吃喝之風卻有日趨氾濫、蔓延之勢。上百個紅頭文件為啥管不住一張嘴？

    楊小軍：上百個紅頭文件來遏制公款吃喝之風，説明我們的態度是堅決的，也是高度重視的，但同時也説明這些文件並沒有真正管用。要想管住公款吃喝之風，不能再用一般性要求、反復強調等辦法，而應當用制度和法律手段進行治理。

    王建民：不少公職人員認為，“不貪污不受賄，吃吃喝喝有啥罪？”而相關的規章制度本身也存在漏洞：一方面，大多禁令文件本身道德倡導性內容過多，具體責任追究等細節性規定少，缺乏實際可操作性；另一方面，財政預算存在不透明、預算執行彈性空間大等特點，各級公務接待標準也較為模糊，從而在客觀上為各地公款吃喝的超標違規提供了制度便利。

    楊小軍：我們並不缺少遏制公款吃喝的文件，缺少的是保障這些文件規定能夠嚴格執行的法治環境和法治文化。如果從以下幾個方面著手落實，根治公款吃喝的目的終會達到。

    首先，改革財務制度。其一，所有財政資金使用單位（包括全額撥款和差額撥款單位）、國有企業和國有控股企業等，其財務制度中增設專門的公款吃喝科目，把所有專門、包含、隱藏在各個其他財務科目中的吃喝內容，單獨列出來，統計匯總，讓吃喝之事和吃喝費用暴露出來。其二，給公款吃喝設定財務上限。包括每餐上限和總額上限，限制大吃大喝。其三，財務科目中的吃喝項目，必須附上參與吃喝的全體人員名單和吃喝的菜單，否則財務上不能報銷。這樣做，目的是要避免吃喝財務制度的模糊化，使吃喝之事、吃喝之人具體化、明細化。其四，公款吃喝原則上禁止用酒水，絕對禁止香煙和其他物品。

    其次，陽光照射監督。吃喝費用、吃喝之人和吃喝之菜單等信息公開，接受監督。陽光是最好的防腐劑，也是治理吃喝之風的最好方法。我們一直採用的機關內部監督措施和方法，實踐證明並不管用。要管用，必須公開，向全社會公開，接受公眾監督。

    再次，實行行政問責。要遏制公款吃喝，關鍵是要遏制領導幹部的吃喝。對於違反相關制度、參與吃喝的領導幹部和負責批准的領導幹部，實行行政問責，追究其違規、失職責任。同時發揮新聞媒體的監督作用。

    編輯：數年前，一位全國人大代表向全國人大常委會提交了《關於遏制過度應酬、公款吃喝的建議》，認為“公款吃喝者侵佔和浪費了社會財産，應當對此通過立法定罪”，並建議修改刑法設立“揮霍浪費罪”。2009年10月，浙江省舟山市中級人民法院以貪污罪、受賄罪判處岱山縣高亭鎮中心衛生院院長傅平洪有期徒刑11年，傅平洪用公款供個人吃喝玩樂的44萬餘元，也被法院全額認定為貪污款。這起案例打破了“刑不上吃喝”的慣例。通過“嚴刑重典”懲治公款吃喝可行嗎？

    楊小軍：用“嚴刑重典”懲戒公款吃喝，國外早已有之，我國也有司法先例。法律責任追究是治理公款吃喝的重要“殺手锏”。具體來説，可在三個方面入法入罪：一是設立公款吃喝罪。對超出公款吃喝限制且數額較大的公款吃喝，可以考慮納入刑法範圍，嚴厲懲治公款大吃大喝。參與吃喝之人，均可定罪入刑，或者是對其中級別最高的官員定罪入刑。二是對於超出公款吃喝上限但數額不大的，可在法律上規定由參與吃喝之人自己負擔；已經報銷入賬的，負責退賠。三是對公款吃喝財務造假之人以貪污罪定罪量刑，予以懲治。就公款吃喝報銷的情況看，不少都是以其他名義科目報銷的。如果對公款吃喝治理措施更加嚴厲，造假之事可能會更多，必須堵塞漏洞，嚴厲懲治財務造假之人。

    王建民：當文件和通知所提出的要求都被置若罔聞，那法治就成為必要之舉。一旦有人違規違法，就要讓其受到嚴厲懲罰，使違法成本大大高於收益。在“職務消費是個筐，什麼都能往裏裝”的社會背景下，專門設立“公款吃喝罪”，將公款吃喝納入刑法規定範圍，無疑能讓更多的公款吃喝者有所顧忌與收斂。

    楊小軍：當然，設立“公款吃喝罪”還必須與強化財政透明和財政監督同時進行。懲治公款吃喝之風，根本問題是權力的運行方式，要把行政審批的大權徹底搬回辦公桌上，而不是酒桌上。在公款吃喝入罪前，首先必須對不同級別、不同層次、不同領域的政府官員的職務消費情況，進行細緻具體的界定。所以，我們要冷靜地看到，這個立法過程本身是個較為複雜的過程，而且面臨著一些現實的挑戰。