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　　《中國經濟週刊》記者 王紅茹 ●實習生 方寧︱北京報道

　　我國扶貧開發政策出現重大調整。

　　繼11月29日中央決定將我國的扶貧標準上調至2300元後，12月6日公佈的《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》（下稱“新十年《綱要》”）提出，未來十年農村扶貧開發工作目標是“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房”（下稱“兩不愁、三保障”），同時鼓勵社會組織和個人以多種方式參與扶貧開發。

　　最關鍵的是鞏固溫飽成果

　　截至2010年，按照年人均純收入1274元的扶貧標準，全國貧困人口為2688萬人，佔農村人口的2.8%。按照新的扶貧標準，全國貧困人口增至1.28億人，佔農村人口的13.4%。

　　《綱要》指出：“我國扶貧開發已經從以解決溫飽問題為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。”

　　截至目前，我國的扶貧工作經歷了三個階段：1994年，國家啟動“八七”扶貧攻堅計劃；2001年《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》出臺；剛剛出臺的新十年《綱要》。每個階段的任務都不相同。

　　多次參加新十年《綱要》討論的中國社科院農村所貧困室主任吳國寶告訴《中國經濟週刊》，第一階段主要解決基本生存問題；第二個綱要處於過渡階段，主要解決溫飽問題；新十年，鞏固溫飽成果已經成為最關鍵的問題。新十年《綱要》跟之前的相比，不僅僅是綱領性問題，還有總體戰略和具體的戰略目標“兩不愁，三保障”，思路更為清晰，“實際上比溫飽更進了一步，尤其是很多指標都更加具體和細化了。”比如到2015年，提高貧困地區縣城通二級及以上高等級公路比例，除西藏外，西部地區80%的建制村通瀝青（水泥）路；到2015年，完成農村困難家庭危房改造800萬戶。

　　12月6日，財政部官員表示，2012年中央財政專項扶貧資金增幅將超過20%；並將進一步加大績效評價力度，強化扶貧資金使用管理的績效理念。

　　儘管中國扶貧開發投入將大幅上漲，但是要解決1.28億貧困人口的“兩不愁、三保障”脫貧目標，資金依然捉襟見肘。為此，新十年《綱要》提出“專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧”三結合的工作格局。

　　在吳國寶看來，三者中最重要的是“行業扶貧”，“像教育、醫療和住房主要應該由行業和部門向貧困地區傾斜來實現。如果僅僅依靠財政扶貧資金，一方面扶貧部門不是這方面的專業部門，在教育、住房、醫療方面並沒有專業優勢。而且在我國目前的體制下，也不可能單獨安排資金來解決貧困地區的這些問題，因此，應該把行業扶貧向貧困地區傾斜當做一個很重要的資金來源。”

　　新十年《綱要》鼓勵社會組織和個人以多種方式參與扶貧開發。國務院扶貧辦主任范小建表示，未來將完善民間力量參與扶貧的政策措施，並加快扶貧立法。

　　連片特困地區的選定標準

　　新十年《綱要》提出，要把“連片特困地區”作為新時期扶貧開發主戰場。這些地區包括六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化片區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅宵山區等區域的連片特困地區，和已明確實施特殊政策的西藏、四省（四川、雲南、甘肅、青海）藏區、新疆南疆三地州。

　　上述14個連片特困地區將是中央重點支持的區域，知情人士向《中國經濟週刊》透露，這些連片特困地區是在經過了長期充分的分析、調研後篩選出來的。“國家針對農民人均純收入、人均財政收入、人均國民生産總值、貧困人口等統計數據，把各個縣的發展指標進行分析後，發現中國的貧困縣在區域上存在相對集中的一部分區域，而這14個連片特困地區就是這些相對貧困人口比較集中的區域。在確定的過程中有兩個因素是重點考慮的：一是在全國的經濟排名都是比較低的，二是這些縣都是連片的。”

　　其實“連片特困地區”並非一個新概念。吳國寶向《中國經濟週刊》介紹，1986年我國在剛開始進行扶貧時，就界定了18個貧困片區。當時的“片區”僅僅是一個分析單位，並沒有在實際工作中發揮多大作用，後來提的人越來越少。但近幾年回過頭看，發現目前的貧困人口又有一種連片相對集中的跡象。再加上有一部分地區，像廣西把百色、河池這些貧困地方連片進行地方綜合整治，效果不錯，所以，新十年《綱要》就把連片特困地區確定為今後扶貧工作的重點。“這也是一個新的扶貧資源分配和扶貧規劃的組織方式。”

　　“連片特困地區”首次進入國家文件，而被輿論廣為詬病的“貧困縣”（2002年，貧困縣改為扶貧開發重點縣）並沒有被取消。新十年《綱要》提出，要做好連片特困地區以外重點縣和貧困村的扶貧工作；原定重點縣支持政策不變；並要求各省（區、市）“根據實際情況進行調整，實現重點縣數量逐步減少”，同時“重點縣減少的省份，國家的支持力度不減”。

　　“保留扶貧工作重點縣是出於工作的考慮，從地方政府的角度來看，是把這些縣當做自己扶貧工作的重點。縣畢竟還是一個主要的扶貧基本單元。” 吳國寶説。

　　多部委或將協調跨省片區扶貧難題

　　據悉，連片特困地區以縣作為最小單位，但相當多的片區是跨市甚至跨省的。比如武陵山區就跨了湖南、貴州、湖北和重慶四個省市。無疑，這在扶貧開發工作的規劃、實施、監督管理等方面提出了巨大挑戰。

　　就此，新十年《綱要》提出，要加大投入和支持力度，加強對跨省片區規劃的指導和協調，集中力量，分批實施。各省（自治區、直轄市）對所屬連片特困地區負總責，在國家指導下，以縣為基礎制定和實施扶貧攻堅工程規劃。

　　知情人士向《中國經濟週刊》透露，現在想到的“招數”是對跨省片區實行綜合規劃，能夠有一個部委來具體協調，“通過某一個部委來協調跨省片區的方式，來解決規劃和實施中的問題。”

　　如果按一個部委協調一個片區，粗略估計得有10多個部委參與。上述知情人士分析，由於每個片區的扶貧重點和發展觀念不一樣，“比如，在有的片區，交通可能是發展的最主要問題，那麼，交通部就會作為聯絡的部委來協調這個片區裏的交通建設；有的片區面臨的是科技問題，則可能由科技部來進行協調這個片區。”

　　據《中國經濟週刊》獨家了解，截至目前，此模式僅僅在武陵山區做了試點，知情人士透露，“估計國家發改委在這裡面發揮的作用比較大”；而其他13個片區的規劃，到目前為止並沒有具體落實由哪些部委來負責協調。

　　分析人士認為，這種模式是新十年《綱要》裏面的新內容，也是一個比較新的嘗試，具體怎麼運作分工，目前看只是一個探索階段，還沒有最後定型。

　　“扶貧的下一個目標任務，就是具體協調和落實連片特困地區的規劃實施。” 上述知情人士説。