將各個政府機關根據市民意見提出的整改目標列入目標考核的一部分，形成了一個“評價——整改——反饋”的工作機制。

　　文/《瞭望》新聞週刊記者溫泉

　　“我妹妹是杭州市政協委員，但是我覺得有時她反映問題還沒有我反映問題得到的反饋快。”當了五年杭州市綜合考評的企業代表，金成集團總裁助理舒紅亞越幹越“來勁”。

　　2006年第一次參加考評時，她可不這麼認為。她當時想：“我倒要看看你們是不是真的這麼在乎我的意見。”

　　於是她在考評最後的意見欄寫了自己遭遇的去政府部門辦事找不到停車位的事，而且留了自己的姓名和聯絡方式。

　　“差不多過了一個月，居然有人給我回電話！”這讓舒紅亞萬分驚訝：“原來提意見這麼管用的！”

　　從2000年起，每年年底杭州市都要請市民為政府機關打分、提意見，參與對政府機關的績效考評。

　　公交在斑馬線前讓人、用公共自行車解決交通最後一公里問題、杭州市每個區都有了行政服務中心這幾年杭州市一點一滴的變化，綜合考評的推動功不可沒。

　　中央編譯局比較政治與經濟研究中心社會調查研究室主任陳雪蓮從2007年起開始關注地方政府績效評估的創新實踐，杭州是她所看到的案例當中最有效果、最為深入的案例之一，“其最大的亮點就是堅持‘公民導向’，堅持‘讓人民評判，讓人民滿意’的核心價值觀”。

　　11年來，浙江大學社會科學部副主任余遜達參與了杭州市綜合考評幾乎每一個制度的設計細節。他認為，杭州所探索的公民參與政府績效評估，建立了一種民主的工作機制，是社會管理方式的一種新的探索。

　　轉變幹部作風的“殺手锏”

　　2000年4月，王國平出任杭州市委書記。杭州在全國15個副省級城市中，GDP增長率位列倒數第四。王國平認為當時影響杭州發展的主要有兩個問題：一是發展空間問題，二是市直機關作風轉變問題。

　　王國平的幾份講話記錄顯示，當時浙江省對杭州市市直機關工作作風意見非常尖銳，省內一些需要向外擴展的大企業的經營中心本來是有可能引到杭州，但不少企業認為杭州投資環境差，轉而去了上海。

　　發展空間問題則是指當年浙江省正醞釀行政區劃調整，準備將蕭山、余杭兩市併入杭州市，調整後的杭州市面積可以比原來擴大近3.5倍。蕭山、余杭方面對杭州的辦事效率和服務態度也頗為擔心。

　　這樣，杭州經濟騰飛命係機關作風轉變，杭州市領導班子決心解決這個問題。

　　當時民間總結機關“四難”——“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”，杭州市決定進行市級機關“滿意單位不滿意單位評選”，由市民評價對市級機關的工作滿意不滿意，根據結果排列名次，最後評出“滿意單位”“不滿意單位”。

　　為收到實際效果，當時規定了三條措施：一是結果公開；二是經濟獎罰；三是連續兩年被評為“不滿意單位”的，對領導班子進行調整。

　　這一舉措果然迅速扭轉了杭州市機關的工作作風，以至於王國平在後來的講話中評價其為轉變幹部作風的“殺手锏”。

　　2000年在杭州市下屬一個縣的機關工作的聞悅（化名），甚至因此迎來了自己事業的春天。

　　此前，聞悅在這個機關工作已經有幾個年頭，剛到機關時他對工作充滿了熱忱，遇到有人來辦事，他都非常熱情地將政策講解清楚並指引來者迅速辦理相關手續。沒想到，此舉卻招致同事不少“風涼話”，甚至有人當面指點他：“不要以為就你懂！你這樣做，他們跑一次就行了，我們的信息不就沒價值了嗎？”

　　2001年，評選活動延伸到杭州市各區縣的直屬機關。當年6月，聞悅被派到該機關位於縣行政服務中心的服務窗口工作。沒想到，聞悅的工作風格在這裡得到了極大的鼓勵。他所在的窗口不斷受到群眾表揚，群眾滿意度極高。中心大廳裏競賽的“流動紅旗”，自從聞悅到了之後的下半年，也幾乎被他所在的窗口包攬。聞悅“大會小會受表揚”，沒過兩年，被迅速提拔為中層幹部，人生軌跡就此改變。

　　2001年、2002年兩年，杭州市藥品監管局都被評為“不滿意單位”，市政府兌現承諾，對藥監局領導班子進行了調整。很快，杭州市實現了藥店、處方、醫院、定點醫療機構“四放開”，有力地推動了藥價下降。

　　為了切實起到監督作用，杭州還採用了暗訪偷拍的方式監督機關工作人員的作風，時任市委副書記朱報春還為此接受了央視《新聞會客廳》的專訪，全國其他省市紛紛來杭州取經。

　　綜合考評的關鍵

　　但是問題接踵而至。

　　余遜達告訴《瞭望》新聞週刊，藥監局領導班子的調整使得杭州市的部分幹部表現出高度的焦慮，與此同時，評選辦法的科學性也遭到質疑。

　　從老百姓的感覺來看，藥價高確實是問題，但藥價問題不是藥監局一家的問題。

　　2003年，杭州市藥監局領導班子被調整之後，當年“滿意不滿意單位”評選的獎懲辦法立即作了相應修改，調整領導班子的標準由原來的“連續兩年被評為不滿意單位”改為“連續三年被評為不滿意單位”。2004年，評選辦法進一步修改，2003年之前，評不滿意單位是採用“淘汰制”，即排名處於最後兩位的單位是不滿意單位，2004年起，“淘汰制”和“達標制”相結合，這樣只要達到“達標線”，即使排名最後也不會成為“不滿意單位”。

　　2005年以後，評選辦法有一個重要的轉折。杭州市合併了“滿意不滿意單位”評選和1992年開始實施的目標考核，並增設領導考評，對市直單位實行“綜合考核評價”，此即“綜合考評”名稱的由來。考評總分100分，滿意不滿意評選作為社會評價佔50分，目標考核佔45分，領導考評佔5分。另外，如果各單位有創新創優的做法還可以加分。

　　受訪專家指出，社會對政府的評價是一種外部評價，這種評價有一個不足之處，就是老百姓往往對政府的工作不是十分了解，只憑印象打分，其準確程度要打折扣；其優點在於，老百姓沒有什麼壓力，心裏怎麼想就怎麼打分，比較真實。目標考核和領導考評是政府系統的內部評價，內部評價信息比較對稱，但是公務人員迫於壓力，未必都敢於表達自己的真實意見，所以這類評價在信度上存在不足。二者相結合可以取長補短。

　　杭州市委副秘書長、市綜合考評委員會辦公室主任伍彬補充説，民意更多地關注現實需求，但是政府行為既要解決當前問題，又要兼顧長遠和全局。所以對政府機關的績效考評需要把外部評價與內部考核有機地結合起來，使之既有民主性，又有科學性，這樣才能夠持續推行。

　　國家行政學院政治學部教授褚松燕多年來一直關注公民參與，她認為民眾參與評價政府並不是參與度越高越好，關鍵在於“適度”。

　　對杭州綜合考評進行過深入調研的復旦大學國際關係與公共事務學院政治係副教授韓福國則認為，政府績效考評是否公民導向不一定取決於民眾打分佔比多少，關鍵看民眾的打分是否起決定性作用，比如民眾的打分是否最能拉開差距。

　　本刊記者查閱歷年考評結果發現，杭州綜合考評最能拉開差距的的確是社會評價。

　　杭州市綜合考評委員會辦公室副主任曹佃杭説：“杭州市綜合考評從考評主體設計來看是科學的，既有上（領導）、中（機關內部）、下（群眾）三個評價主體，又包含了內（機關內部）、外（外部群眾）兩方面的評價主體，形成了立體多維度考評。現在關鍵在於怎樣設置好各方主體的權重大小，特別是怎樣讓內外考評都能發揮出評價作用，缺少一部分將會影響整個考評，從這個意義上講，杭州市綜合考評還需努力研究。”

　　如何保持“適度的壓力”

　　然而，“滿意不滿意單位”評選改成綜合考評之後又出現了新的問題。

　　除2008年因為一起地鐵塌陷事故，杭州市安全監管局被評為“不滿意單位”之外，從2005年至今的其他年份都沒有産生“不滿意單位”。越過“達標線”，對杭州市機關來説已經不是難題。

　　目前的綜合考評只能通過兩種途徑對政府機關施加壓力：獎金和報紙上公開的排名。壓力的減輕已經顯而易見，這讓參與綜合考評制度設計的實踐者和學者都不無擔憂。

　　曹佃杭説：“考評沒有壓力不行，但壓力過大也不行，它需要找到各方利益最大獲得的平衡點，這考驗著杭州的智慧。”

　　顯然，“適度的壓力”成為未來杭州綜合考評需要解決的關鍵問題。

　　在伍彬的設想中，解決這個問題可以通過提高達標線或者強化績效考核拉開差距來實現。

　　一些機關幹部告訴《瞭望》新聞週刊記者，綜合考評當中，社會評價和領導考核都能拉開差距，但是目標考核卻無法拉開各單位的差距。因為每個單位的目標主要是這個單位自己定的，為了避免失分，他們不會提出自己無法完成的目標。

　　伍彬告訴記者，關鍵問題就在於每個機關對自己的工作都是最熟悉的，目標管理也只有部門積極參與，才能有效提升工作績效。但是如何制定出合理的目標，讓其正好達到“跳一跳，夠得著”的程度，確實還需要進一步實踐探索。“這方面已經有了一些初步的設想，打算借全國績效管理試點的東風，切實加以實施。”

　　在韓福國看來，這也是杭州綜合考評目前沒有完全回答的問題，就是政府績效考評到底要考什麼，實際上這是一個世界性難題。

　　杭州在回答這個問題的實踐中，讓陳雪蓮印象深刻的是，杭州將各個政府機關根據市民意見提出的整改目標列入目標考核的一部分，形成了一個“評價——整改——反饋”的工作機制，這樣可以優化政府工作流程，更有力地推進政府績效管理。

　　褚松燕認為，杭州的成功之處在於它能解決老百姓面臨的一些實際問題，它所建立的一套考評指標的考評結果與政府部門的實際感受吻合度比較高，這也是杭州綜合考評能夠持續多年的重要原因之一。

　　另外一個重要途徑，杭州市綜合考評委員會辦公室和諸多關注考評的專家意見不謀而合——與幹部考核、任用挂鉤。如果這樣，伍彬認為，即使都在達標線以上，排名靠後就已經是足夠大的壓力。但要實現這一點，需要在建立綜合考評與幹部任用聯動機帛上有新的突破。

　　從這個意義上講，持續11年的杭州綜合考評或許才剛剛開始。□