城市違法建設破窗效應

　　違法建設既帶來了極大的安全隱患，更擾亂了城市規劃、建設秩序，也在一定程度上損害了政府的執政威信

　　文/《瞭望》新聞週刊記者

　　屠國璽 向志強 關桂峰 齊健

　　“我們有專門的同志負責巡查搜尋違章建築、上報材料，多的時候我一個星期要處理二三十份違建材料，少的時候也有三四份。”採訪中，廣西南寧市西鄉塘區城市管理局副局長楊建防對違法建設現象頻發很是撓頭。

　　他的切身感受，只是《瞭望》新聞週刊近日在南寧、蘭州、昆明、貴陽等城市走訪調研中看到的一個例子。近年來，隨著城市加速擴張和發展，在一些城市特別是老城區、城中村、城鄉結合部等區域違法建設現象日趨嚴重，當地監管乏力。

　　採訪中，本刊了解到，從1999年至今，貴陽市城市綜合執法部門累計拆除各類違法建築351萬餘平方米，即使在如此高壓打擊下，違法建設仍禁而不止。貴陽市城市綜合執法支隊的一份調查報告顯示，從2010年9月至2011年9月一年的時間內，貴陽市僅二環路周邊就新增違法建築200多棟，總面積4萬多平方米。

　　多位受訪的政府官員、專家學者都認為，違法建設既帶來了極大的安全隱患，更擾亂了城市規劃、建設秩序，其屢禁不止也在一定程度上損害了政府的執政威信，帶來了負面的社會效應。如果不加大查處力度、控制其蔓延趨勢，違法建設將成為制約城市發展的“毒瘤”。

　　20多層違建樓盤公開賣

　　在調研中，本刊記者發現，老城區、城中村、城鄉結合部等區域是違法建設的“重災區”，一些城中村絕大部分私房都屬違法建設、成了“違建村”，一些違建的高層樓盤更是堂而皇之地公開銷售。

　　例如，南寧市西鄉塘區的萬秀村、秀廂村、秀靈村一帶是南寧最大的城中村集中區，也是違法建設最多的區域之一。根據南寧市相關規定，南寧市的民房最高只能建到四五層，但記者在這些村子看到，大部分房屋都超過了這個高度、達到七八層，十多層的房屋也不少見，還有很多違建的房屋正在施工中或剛剛封頂。

　　走在這幾個村子裏，記者發現，違建房屋的外墻基本都是磚墻、沒有經過粉刷，房與房之間的間距大都很小，一些相鄰房子外面的防盜網甚至都靠在了一起，很多房子外面都寫著出租聯絡電話。萬秀村黨支部書記黃柯坦説，村子裏大部分私房都超高，一般的都有個六七層，十層以上的也有十棟八棟。

　　在蘭州市七里河區工林路東頭一個名為“景豐家園”樓盤的施工現場，本刊記者看到，已經建設到21層的樓頂上還在澆築水泥混凝土。指揮施工的“小工頭”告訴記者，這個樓盤已經施工了大半年，估計再有一個月左右封頂，將建到30層以上，後院還會有兩層停車場，整個建築面積將達到3萬平方米左右。他指著周邊幾棟20層以上的高層説，這些“樓盤”和“景豐家園”一樣，都“沒有手續”。

　　工林路800號的一處名為“雙利佳苑”的“樓盤”，18層的建築已經封頂，工人們正在內部裝修，這個“樓盤”還在一層設置“諮詢處”用於銷售樓盤。“諮詢處”的售樓顧問介紹，這裡可供銷售的房屋共80套，大小從56平方米到116平方米不等，因為沒有正規手續，房屋的銷售報價遠低於周邊商品房的售價。

　　違建亂象與原因

　　本刊記者了解到，目前有些城市的違法建設均不同程度在土地、規劃、建設等環節違反了相應的法律法規，具體類型主要包括違法加蓋或重建、搶種搶建、項目違建等幾類，其原因也分為出租謀利、獲取拆遷補償等幾種。

　　違法加蓋或重建。南寧市規劃管理局政策法規科科長黃誠説，城中村的違建房屋大多屬於這種類型，“大多具有土地使用證，但是加蓋或者重建沒有經過規劃建設部門的批准”；其大量出現的原因，一方面村民的住房需求隨著生活水平的提升而提升，另一方面是大量流動人口涌入城市後産生的租房需求。多位受訪的城中村村民表示，他們也想辦理合法的規劃建設手續，但是現在一般政府都嚴格控制樓高、不準加蓋，即使允許，手續也非常複雜。

　　本刊記者還發現，一些社會遊資也介入其中以求謀利。例如，在南寧的某些城中村，有的外來老闆就與村民簽訂合同，由村民出地、老闆出資建房，建好之後部分樓層歸村民、部分樓層歸老闆，或者村民給予老闆免租十年二十年，有的外來老闆將建好的房屋再分租或整體對外承包甚至是銷售出去。

　　搶種搶建。隨著城市加速擴張和發展，一些城鄉結合部、城中村和城區周邊村莊被列入了徵地拆遷的範圍，有些住戶開始大量建造或加蓋房屋，有的甚至連夜蓋房，以求得鉅額補償。“村民多是抱有試試看，賭一下的心態，如果房屋被拆遷後還原了新房或者獲得了大量現金補償，就能成為百萬或千萬富翁”，昆明市一位拆遷負責人説，建造房屋的造價每平方米僅為200多元，而昆明市徵地拆遷的標準多為1:1.1或1:1.2還原新房，或者給予鉅額現金補償。

　　一些重大項目違建。受訪的執法人員説，由於國家對土地利用控制較嚴、審批時間較長，有的大工程為了趕工期就未批先建導致違法，還有項目業主則打著“重大工程”的大旗違反規劃進行違建，有的改變綠化率，改變景觀、採光，增加樓層，還有的改變人防及消防設施用於停車、經營等。本刊記者了解到，在昆明就有個別開發商借著某領導的“批示”或“會議紀要”等指示，不按報批的面積施工，採取少報多建的辦法進行違章建設，不服從監管，甚至無任何建設手續，從事違法建設。

　　已建房安全隱患突出

　　多位受訪人士認為，由於違建房屋缺乏規劃、建築質量不高，或者侵佔了消防通道、綠化帶等公共空間，特別是很多城中村房屋密布、租客眾多，存在較大的消防、交通、治安等隱患。

　　例如，本刊記者在某些高校附近看到，大面積的違法建築物裏，居住著高校學生，有的建築存在嚴重的安全隱患。在貴州大學附近的新朝陽村，記者看到幾個連片的出租屋群。這些房屋大多只有一層，每戶被隔成五六個單間，共用一個特別狹窄的過道。房屋空間不高，屋內電線均走明線。

　　據貴陽市消防部門掌握的情況，這些高校周邊的出租屋90%都是違法建築，最高的甚至修到七八層。建築集中的地方，狹窄的巷道僅能容兩人並排通過，沒有消防通道或消防通道被堵塞佔用的情況很多，有的甚至一棟民房沒有一個滅火器，消防栓也很少見。消防部門撲救時往往需要接起上百米的水管才能夠到火場。

　　在昆明市滇池路某城中村，本刊記者看到，這裡的樓房“背靠背”，小作坊、小旅館、小店舖遍佈街道，在某食品小作坊的員工宿舍，4樓的2間小屋共住了9名女工。2層和3層是食品加工區，電線錯亂交織著，液化器等易燃物品也隨意擺放。

　　而在南寧經濟技術開發區盤嶺莊苑小區一個三岔路口，兩棟居民樓之間100多米長、十多米寬的消防通道全部都被違建的簡易雜物棚佔據，這些房屋很多都用於出租，有的樓房一棟住上百人，消防通道被堵佔後，若發生火災消防車根本進不去。

　　貴州大學新聞系本科畢業生張玉璽告訴本刊記者，他去年考研之前曾經在出租屋住過半年，雖然學校明令禁止在外租房居住，但出於各種各樣的原因，還是有不少學生住進了農民修的出租屋裏。“住在這樣的違法建築裏天天擔驚受怕，擔心失火，也害怕被盜。同學們都不敢把貴重物品放在出租屋裏。”張玉璽説。

　　昆明市公安局局長趙立功説，一方面，城中村存在著規劃滯後、缺乏統一規範的監管和管理機制，消防設施缺乏，消防安全通道狹窄等；另一方面由於建築密集，防火間距嚴重不足，人口密度大，用火用電量大，消防安全隱患十分突出。有的房屋甚至直接毗鄰而建，極易造成“火燒連營”。加之住戶、村民消防安全意識淡薄、自防自救能力低等，一旦發生火災，救援疏散難度大，易造成人員傷亡。

　　據雲南省公安消防總隊統計，發生在城中村等違法建築物密集地區的火災呈現特點是，火災零星亡人多，弱勢群體傷亡比例較大。生活用火不慎、電氣火災和玩火是引起火災的主要原因。例如，2010年9月10日，昆明市曉東村286號因為電動車充電器自燃引發火災，過火面積僅5平方米，被燒燬的有樓梯間以及2輛電單車、1輛摩托車，財産損失8000元，但卻造成一家祖孫3人死亡。

　　在建房建設質量堪憂

　　今年3月，貴陽市金陽新區陽關村曾發生一起在建違法建築物垮塌事故。當時本刊記者在現場看到，原本四層高的樓房垮得只有1層樓高，第一層除了一小間有立柱撐住沒塌外，其他三層的樓面已經像摞大餅樣疊在一起了，只剩下一面近10米高的墻還立著。

　　貴陽市相關部門調查發現，垮塌樓房所在土地原是一塊稻田，浙江人許仙永租用後於2010年12月開始修建廠房及附屬房屋，動工平整土地時，就被城管執法部門下達過勒令停工通知書。然而3月28日，就在“控制違法建築”的工作人員在現場阻止其施工時，樓房發生垮塌。

　　承建違法建築的包工頭接受警方詢問時説，今年2月他按每平方米180元的價格承包了廠房的後期工程，建房用的鋼材、水泥和磚均由許仙永提供。本刊記者看到垮塌樓房除了一樓有立柱外，其他樓層均為磚混結構，樓面用水泥預製板搭建，沒有設置鋼筋混凝土圈梁，作為承重墻的外墻的三四層是空心磚砌成。而空心磚由於負荷有限，一般不能用於堆砌承重墻。

　　貴陽市城管部門在最近的執法中則發現，貴陽城郊的一些在建的違法建築已經由以前的磚混結構演變為板房結構。

　　貴陽市雲岩區城市綜合執法大隊大隊長李德年説，目前市場上常見的活動板房分為水泥活動房、磷鎂活動房和彩鋼板活動房，建築工地上的活動板房多以彩鋼複合板活動房為主，有安裝簡單、移動方便、價格便宜、佔地少、空間利用率高等優點，而許多違法建築正開始採用這種材料。

　　“這種板房的墻體是聚乙烯泡沫夾心板，材料較易燃燒。雖然執法中發現大多數違法建築還沒有人居住，但如果不及時拆除治理，一旦住了人，在這樣的板房裏使用明火及大功率電器，非常危險。”李德年説。

　　今年9月，南寧經濟技術開發區組織力量對轄區內的盤嶺莊苑、南國花園商城部分私宅違法擴建的建築物進行依法拆除。本刊記者在現場看到，有業主在執法檢查當天，仍在頂風加層擴建。曾在廣州、南寧多地承擔過拆違工程的拆遷公司負責人陳豪指著施工現場説，“根據相關建築標準，每平方米住宅一般要使用90斤鋼筋、一層大概有十多條，但這種違建房屋一層只使用4條鋼筋，每平方米使用的鋼筋量只有20斤；從總體成本來説，標準住宅一平方米的建築成本高達一千八九，但違建住宅每平方米的成本多的也只有八九百，少的才五六百，這樣低成本‘趕出來’的房子存在嚴重質量問題和安全隱患。”

　　蘭州市七里河區西園街道辦事處主任王建中説，違法建築本身可能存在安全問題，許多超標加蓋的房屋地基深度不夠，很容易引發塌方等事故，一些違法建設擅自改動上下水系統，使區域內多次出現水管爆裂；同時，違法建設對於其他居民影響較大。除了晚間私自施工噪音擾民外，一些違法建築還影響其他居民的正常採光，引發當地群眾多次上訪。當地參與執法的安監部門負責人説，由於違法建設過程中施工隊伍不正規，逃避安全監管，發生事故的概率要高很多。

　　昆明市委書記仇和表示，城市違章建築就像是毒瘤，破壞了城市規劃，為城市建設帶來的後患無窮。他認為，城鄉規劃如果不能被認真執行，再好的規劃也只能是“紙上談兵”。

　　南寧經濟技術開發區管委會主任韋志鵬認為，違章建築蔓延將會給今後的徵地拆遷帶來巨大成本，“南寧經開區還有20多萬平方米的違章建築，如果不依法拆除，按照南寧市的補償標準需要投入5個億的補償資金。”

　　特別需要警惕的是，違建規模擴大、高層違章建築涌現，甚至出現某些基層領導幹部&&違建的情況。在蘭州市七里河區，近年來已經建成和在建的10層以上的違法建築達到15棟，部分違法建築高度接近100米；南寧萬秀村一村幹部自家房屋高達17層，被當地人和網民稱之為“萬秀第一樓”、“中國最牛違章建築”。

　　南寧市某城區城管部門負責人説，由於處罰手段有限、違建屢禁不止，執法隊員到村裏貼條等執法時還曾“遭到村民的嘲笑”。“如果不能採取強力措施改變目前的違建局面，政府的執政能力將受到質疑。”一位執法人員這樣説。