“‘十二五’規劃提出，要讓生産要素在城鄉之間雙向自由流動，但是這一既定方針落實起來非常困難。城鄉差距依然巨大，而且迄今為止沒有縮小，主要是源於很多體制障礙。破除城鄉要素流動的體制障礙迫在眉睫。”

　　11月12日晚，經濟學家、新任中國證監會主席郭樹清在2011財新峰會上做主旨演講時如此強調。

　　郭樹清指出，過去30年，中國的改革開放取得了巨大經濟社會進步。但是，整個農業、農村與城市的發展相比，城市居民的收入水平和農村相比，差別依然非常大，迄今為止還沒有縮小。城鄉差距還沒有出現拐點。

　　他指出，農村和農民收入嚴重落後於城市和市民，是影響中國社會公平正義的主要因素，是影響人口質量和社會發展的主要因素，也是影響國民經濟長期可持續增長的主要因素。但是，這主要不是由於中國資金短缺和資源要素短缺，而是源於現行體制。

　　郭樹清指出，從市場的角度來説，當前中國首先要改善城鄉之間生産要素的交換關係。這一點非常重要。也正因此，中央“十二五”規劃綱要提出，要“努力促進公共資源在城鄉之間的均衡配置，努力推動生産要素在城鄉之間的自由流動”。

　　但是，目前，城鄉要素無法自由、雙向流動。具體表現在：

　　一是農村地區的生産要素、勞動力、資金土地繼續維持流向城鎮的趨勢。儘管近年來要素返鄉也在增加，還是很不成比例，城鄉之間生産要素流動的基本格局依然是農村單一向城市流動。

　　二是農村生産要素與城市的交換，存在嚴重的不平等。例如，農民工在城市依然未能獲得國民待遇；農村建設用地，一般只是城鎮價格的1/3；資金從農村流向城市的規模，大大超過城市流向農村的規模，而農村貸款的利息高達城市的兩三倍。

　　三是在城鎮定居的農村居民，在沒有取得市民身份前，承受著經濟和心理的雙重壓力，一方面不能享受市民的工資、就業條件，教育、社保、住房等福利。另一方面，他還要省吃儉用，供養在農村的配偶子女和父母，並把掙的錢拿到農村蓋註定會空置的房屋。

　　四是生産要素從城鎮流向農村的風險較大。最主要的問題是，按現行農村土地集體所有制和管理體制，農村土地産權，包括承包、流轉、轉讓等，大多是村委會説了算，期限比較短，農民的平均使用期限十來年，不確定性很大，城市要素沒有積極性下鄉。

　　五是城鄉生産要素雙向流動的成本高昂。在許多省市，城鄉要素流動的實際成本高過了跨國出境的成本。目前城市的資源投向農村，成本要比投向海外或香港等市場比較發達的國家和地區還要高。這無疑降低了整個經濟的效率，也減少了全社會福利。

　　郭樹清指出，城鄉生産要素的雙向流動迫於眉睫，必須採取以下措施：

　　一是必須深化土地制度改革。先從政策上，然後再從法律上明確，農民對承包地和宅基地擁有長久的使用權。

　　郭樹清指出，所謂“長久使用權”，是指除了重大自然災害和不可預測、不可抗拒的因素，農民應擁有宅基地和承包地的永久使用權。這種長久使用權今後可自願、平等、有償轉讓，其他投資者可放心地投入。

　　二是要清理農村集體建設用地，確有必要保留的建設用地，應明確為全村居民或全組居民共同所有，其餘的應該復墾為農田。

　　三是由縣級縣以上政府統一制定城鄉發展和建設規劃，實行最嚴格的土地用途管制，在農用土地上建的房屋必須有面積、高度、樣式的限制，必須落實國土、環保、農業、建設等部門特別是個人的完全責任。

　　四是加快建設覆蓋城鄉全體居民的社會保障體系。今年新農保有望擴大到覆蓋農村60%的人口，60歲以上的人每個月給55塊，2012年可覆蓋全部農村。這個保障水平是很低的，今後應該加快步伐，提高保障水平。

　　五是有計劃、有步驟地推行城鄉用地增減挂鉤和佔補平衡，解決社保基金積累不足和土地利用效率過低的問題。增減挂鉤、佔補平衡，一般應限定在市的範圍，不要跨省。

　　在這方面，很多地方已經做了這個試點。為避免“以次頂好，增差的、減好的”，應實行嚴格的等級評估和系數調整。必要時可實行“佔一補二”、“佔一補三”，甚至“佔一補五”。相關管理部門應該一起參與，責任者應簽字畫押，終身負責，所有過程向社會公開。

　　六是在符合國家規劃和計劃的前提下，農村土地轉變為城鎮建設性用地，要採取市場交易方式確定價格。同時，為克服大城市近郊區農民的土地和邊遠地區的巨大價差，農村土地市場化出讓的收入中，必須有一定比例上交社保基金。

　　七是在基本社會保險體系建立後，還應把所有農村居民納入住房保障體系。這是因為，農民不納入住房保障體系，農村土地就不能用於抵押，農村的金融服務很難達到城市的水平。

　　八是分步實施土地市場開放。首先從邊遠省份、人口稀少的欠發達地區實施；其次對山區、緩坡地帶實行更加優惠、自由的政策；對平原農村、城市近郊要實行更嚴格的規劃制度。在考慮合理的組團、功能分區的前提下，依照集約和節約的原則開放農村土地交易市場。

　　九是改進各級政府對農村地區招商引資的指導和統領，提高工作的精細化水平。目前，各方面擔心的是，城市的資金進入農村後，不是從事農業生産，而是佔了地，去搞房地産。對此，應該可以採取有針對性的政策。

　　十是在推動城鄉生産要素自由流動過程中，必須把保護生態，保護歷史文化遺産放在特別突出的位置。對古民居、古村落、生態比較脆弱的地區，都要實施相應的保護。對城市的資源要素和流動，包括居民的搬遷也應該如此。

　　郭樹清還指出，要建立由政府、民眾、包括媒體各方參與的、定期的評估機制；加大力度實施勞動合同法；建設全國統一的社保體系，正視並切實解決社會保障基金的歷史缺口；深化行政管理體制，加快社會管理體制創新，以民主促進民生，以民生推動民主，形成良性循環。騰訊財經