2011年3月24日，西城城管大隊200名城管隊員在河北省三河市的一處軍事訓練場所進行軍事訓練。本報記者 浦峰 攝

　　■ 核心提示

　　近日，北京市城管局將正式從市政市容委獨立出來，成為北京市政府的一個直屬行政執法機構。

　　北京市城管局成立15年來，尤其是2006年崔英傑事件發生後，城管改制一直備受關注。

　　如何完善城管法律法規、如何理順城管體制，一直是各級政府尋求解決的熱點問題。

　　這次消息傳出後，有關專家表示，儘管只是城管局隸屬關係調整，級別並未改變，但這也是北京市完善城管體制的一項重大決策。

　　這劑“良方”能否解決北京城管面臨的一系列體制問題，改變備受詬病的公眾形象，專家表示將拭目以待。

　　本報記者 王姝 北京報道

　　營級幹部轉業的張建國（化名）從一開始就不願當城管。

　　10月24日，張建國叫停一名在機動車道上賣糖葫蘆的商販，喊了好幾聲，那名商販騎了10多米才停下，單腳撐地，回頭看著張建國，不説話。

　　得知張建國只是告誡他不能沿街售賣後，這名男子露出笑容，迅速離開。

　　“我們幹的就是這個。”張建國説，他最不願做的事就是取締遊商和無照商販，但身不由己。

　　當天，聽説北京市城管局將直接隸屬市政府的消息，張建國並不覺得開心。

　　“該查商販還得查，該挨罵還得挨。”張建國説，這次市局體制轉變，對他們一線來説，沒有太大變化，城管所面臨的瑣碎工作還將繼續。

　　據了解，北京市城管局自從2009年傳出獨立的消息後，相關部門歷經3年的調研，最終塵埃落定。

　　近日，北京市城管綜合行政執法局正式脫離北京市市政市容委，直接由北京市政府管轄。

　　隸屬關係調整後，北京市城管執法局原級別不變，仍為副局級單位。

　　參與調研的專家認為，這次調整是北京市城管局體制上的重大變革，為今後解決城管體制困境，打下基礎。

　　城管的尷尬

　　城管成立之始劃分職能，事實上是把其他委辦局最難管的，直接針對底層人員的處罰權集中在城管

　　10月24日，張建國在北京市某中心城區巡邏，遇到單個遊商他都會勸誡離開。

　　當天，這名城管隊員説，他和隊友們都知道，城管在公眾眼中的形象不好，好像他們是專門欺負弱勢群體的人。

　　“我們單位就有大學生被罵跑了。”張建國説，雖然在外被人詬病，而他們的工作並不輕鬆。剛結束的十一黃金周，張建國六天沒回家，吃住在單位，連軸轉。

　　2006年8月11日，北京無證小販崔英傑暴力抗法，刺死城管李志強。此事直到現今，仍被城管隊員經常提及。

　　“這是城管和商販對抗衝突的典型事件，對整個隊伍的衝擊很大。”北京市區一城管隊長説，城管與商販之間的矛盾，是與生俱來的。當年設立城管就是為治理小商小販，執法中的摩擦在所難免。

　　北京市政府法制辦主任周繼東曾撰文回顧北京城管成立過程。

　　上世紀九十年代，小攤販隨意佔道經營現象越發嚴重，相對集中行使行政處罰權的改革登上歷史舞臺。

　　1997年5月23日，宣武區城市管理監察大隊成立。隨後，其他區縣陸續成立城管隊。

　　經過2002年、2004-2005年的兩次大規模擴權，北京城管的職權從成立之初的市容環境、無照商販、違章建築等5項，擴充到目前的河湖、黑車、黑導遊等13類311項執法職能。

　　“事實上是把其他委辦局最難管的，直接針對底層人員的處罰權集中在城管。”張建國説，除了個別害群之馬之外，城管生來就放到遊商等弱勢群體的對立面，“換任何一個部門，也照樣挨罵”。

　　10月24日，這位城管隊員自嘲説，他們現在是“管天、管地、管空氣”，“上管高壓線、下管蜂窩煤”。外人常説他們“城管集權”，但集300多項執法權于一身，也集中了社會矛盾和執法尷尬。

　　北京市政協針對城管的《調研報告》也證實了張建國的説法。

　　報告中提出，由於設立調整城管綜合執法部分職能時，缺乏科學論證，一些部門把不願管或不好管的事劃給了城管，隨著城市發展進程變化，城管綜合執法無力履行的也未能及時調整。

　　據北京市政協的一份調研報告顯示，2008年至2010年，全市共發生阻礙執法、造成城管隊員人身傷害案198起，其中無照遊商158起，佔79.8%。

　　而對於北京市城管局自身，他們一直在著力化解這種不利形象。

　　2009年，北京市城管執法局新一屆領導班子成立，通過一些重塑形象，嚴禁暴力執法的努力舉措後，媒體的負面曝光下降，一些商販也感覺到他們執法方式的變化。

　　10月19日晚7時許，4號線角門西站，一名賣菜商販説，她感覺城管執法比以前要“溫柔”一些，有時候她們慌忙跑的時候，後面工作人員會喊“大姐”。

　　另外，2010年，北京市城管局在首都綜治考評中獲第二名。此前多年，城管在政風行風評比排名中，多年倒數第一。

　　隸屬調整之變

　　北京市政協的建議案指出，北京市城管局隸屬市政市容委，與9年前國務院的決定相悖。近日，北京市城管局調整隸屬關係，歸市政府直管

　　國慶前，張建國負責的轄區取締一市場，但市場內有營業執照的商販並未離開，還在原市場外圍擺攤。

　　“人家有照，我們沒權執法。”為此，他們找到工商建議取消他們的營業執照，但得到否定的答覆。

　　他們只能搶在商販前面，站到市場外圍，告知商販這裡不能擺攤。

　　張建國説，類似與其他委辦局的執法權限糾葛，時常發生，無所適從。

　　針對城管面臨的體制之困，10月8日，北京市政協向市委、市政府提交一份建議案，提出市城管局應成為政府直接領導的獨立行政執法部門。

　　這份建議案還附有政協聯合調研組長達半年調查，形成的一份“調研報告”。

　　“調研報告”中表示，北京市城管局體制與國務院相關規定不符。

　　早在9年前，國務院下發《關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，不得將集中行使行政處罰權的行政機關作為政府一個部門的內設機構或者下設機構。

　　另外，隨著城管局三次職權擴充，職能已遠超市政市容部門所能協調的範圍，客觀上要求城管局增加協調能力，理順體制關係。

　　同時，“調研報告”還指出，現行體制給城管在綜合執法時帶來很多矛盾和問題。

　　2009年，北京市城管局有過一次獨立的契機。

　　當年，北京市政府機構改革方案向中央和國務院申報。

　　此前，北京市紀委監察局課題組于2008年完成了一份“關於北京市城管綜合行政執法現狀”的調查報告，提出城管困境在於體制問題，北京市城管執法局應從市市政市容委獨立出來，歸市政府直屬管理。

　　但這個建議沒有進入北京市政府機構改革方案，北京城管仍列為市市政市容委下屬二級局。

　　“原因是部門利益糾葛”，一位知情專家表示，導致城管體制懸而未決的因素很多，但一個不可忽視的原因在於其他部門的阻力。

　　這位專家認為，作為二級局，遇到問題只能由上級主管部門市政市容委代為轉達，但城管做的事，遠遠超出了市政市容委的權責範圍。所以，城管與上遊各委辦局的關係無法理順。

　　比如各委辦局紛紛在前端立法，一些部門規章存在重復和衝突，城管在末端執法，發現其他委辦局的制度漏洞、工作缺欠，也沒有渠道反映。

　　專家認為，城管成為市政府直屬機構後，可以“監督”完善自身漏洞。

　　11月10日，北京市城管局提供的通稿上表示，此次隸屬關係調整是相對集中處罰權改革的進一步深化和實踐。

　　市城管執法局表示，隸屬關係調整後，將發揮一線優勢，著力在整合、牽動各種城市管理資源上下工夫，由前端執法處罰向規劃參與、服務設施完善配套等環節進行反饋和提出建議，為制定修改法律法規和相關管理政策提供依據。