雖然國家已經下發了48號文，但在河南某地級市工商局工作的李小偉暫時還感覺不到什麼變化。他説，現在局裏在組織學習這個文件，大的變動基本上不會有。然而，在一些省份，48號文還是掀起了波瀾，據説，有些地方的垂直管理部門在改成屬地管理前，突擊提拔了一批幹部。

　　日前國務院辦公廳下發國辦發[2011]48號文。該文件稱，省級以下工商、質監行政管理體制，將由垂直管理改為地方管理。省級以下工商、質檢系統改制後，行政編制分別納入市、縣行政編制總額，所屬技術機構的人員編制、領導職數，由市、縣兩級機構編制部門管理。

　　這一消息已經得到廣東、黑龍江等地工商和質監部門的確認，中國青年報記者致電國家工商總局辦公廳，辦公廳人員確認總局已經收到48號文。

　　工商、質監兩個部門對如今公眾最關心的食品安全問題都負有監管責任。食品的生産階段歸質監管理，流通領域歸工商管理。

　　那麼這兩個部門歸於地方管理後，對其相應工作會産生怎樣的影響？

　　有的垂直管理部門不把地方政府放在眼裏

　　中央對省以下工商行政管理體制實行垂直管理始於1998年。而對省以下質監行政管理體制進行垂直管理是從上個世紀九十年代中葉開始的。

　　國家行政學院教授汪玉凱介紹，垂直管理是我國政府管理中的一大特色，政府職能部門實行垂直管理，就意味著脫離地方政府管理序列，不受地方政府監督機制約束，直接由省級或者中央主管部門統籌管理“人、財、物、事”。

　　與垂直管理相對應的是屬地化管理，採用這類管理機制的政府職能部門通常實行地方政府和上級部門的“雙重領導”，上級主管部門負責管理業務“事權”，地方政府負責管理“人、財、物”，且納入同級紀檢部門和人大監督。

　　國家行政學院教授竹立家認為，對質監進行垂直管理的初衷是為了使質量監督有獨立性，不受地方干擾，嚴格執法。

　　北京大學電子政務研究院院長楊鳳春撰文指出，改革開放以來，地方政府和官員自由處置空間越來越大。一些官員搞上有政策、下有對策的把戲，隨心所欲地肢解、歪曲國家法律和上級政府的政策，甚至出現了某種程度的上級管不了下級、政府管不了官員的現象。“對這樣一些現象和問題，中央政府採取垂直管理的方式加以解決，加大對各下級政府的監督和管理力度。”

　　但由於缺乏公眾監督的機制，上級政府對有可能出問題的下級政府的監督和校正，所能依靠的力量是非常有限的，最直接、最徹底、也是最簡單的辦法就是事無巨細地“親自”監督。這樣的監督事實上已經超出了上級政府的人才、資源、精力和智慧的範圍，成本巨大。

　　“有的垂直管理部門不把地方政府放在眼裏，很多時候拿錢也不幹活，還會幹一些勞民傷財的事。”國務院某垂直管理部門的一位官員説，但地方政府對很多事情負總責，有時候也拿這些垂直管理部門沒辦法。

　　個別垂直管理部門成了腐敗重災區

　　汪玉凱説，設立垂直管理的初衷是讓工商和質監能擺脫地方保護主義的干擾，履行完善的行政職能。在“官帽”和“銀子”都是上面給的情況下，工商和質監業務在地方，但不願意配合地方工作。

　　竹立家認為，垂直管理的弊病在於，權力高度集中，又缺乏地方政府有效的牽制和監督，容易在部門內形成利益共同體。

　　2008年“三鹿”奶粉事件爆發，時任國家質監總局局長的李長江引咎辭職，曝出質監系統垂直監管不到位的問題。而同期曝出的食品電子監管碼事件，則反映出質監系統內部缺乏有效監督。

　　一些垂直管理部門成了腐敗的重災區。2003年，海南省工商局原黨組書記、局長馬招德以受賄罪被判處有期徒刑11年，剝奪政治權利3年。接替馬招德主持工作的省工商局原副局長鄭先育、屯昌縣工商局原局長吳岩等人，也因受賄行賄相繼“落馬”。這一系列案件涉及了海南全省8個市縣的工商局長。

　　而在曾實行垂直管理的國家藥監系統，先後出現了原國家藥監局局長鄭筱萸案和原國家藥監局醫療器械司司長郝和平案。鄭筱萸被執行死刑，郝和平獲刑15年。

　　竹立家説，垂直部門的權力大、缺少制衡，尋租的空間也大。

　　國務院某垂直管理部門的一位官員透露，垂直部門的經費雖然來自上級部門，但不少地方政府為了搞好跟垂直部門的關係，往往在財政上“施以援手”，給予經費支持，所以垂直部門的工資福利要遠遠好于非垂直部門。

　　把責任跟“烏紗帽”相連

　　汪玉凱説，1998年之前實施的工商系統地方管理模式是完全“塊塊管理”，即以地方為主的管理；1998年之後實施的是“條條管理”，即垂直管理，現在新的調整是將兩種管理綜合起來，彌補了過去的不足。

　　汪玉凱介紹，把人事任命改成放鬆管理，也就是省級以下改成分級管理。即縣裏的工商局和質監局局長由縣裏來選拔任命，但是得由上面的工商和質監部門來批准。這樣改變之後，縣級、市級和上面都有監管手段了，縣級市級都有一些手段，但不改變垂直管理的性質，上面還對兩部門有一定的任免意見，這就是放鬆管理和分級管理，避免了過去單一管理的弊病。

　　“取消垂直管理在兩年前就開始了”，汪玉凱説，2008年，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關於調整省級以下食品藥品監督管理體制有關問題的通知》，將藥監改為地方管理模式。

　　當時，國家藥監局新聞發言人顏江瑛表示，原來的垂直管理確實解決了以前食品藥品監管工作當中存在的監管不到位、監管矛盾等問題，但是隨著社會進步，要進一步強化地方政府的責任，實現權責一致。從中央層面來説，食品藥品監管就是要建立地方政府負總責，而取消垂直管理更多的是強化了地方政府的責任。

　　取消省級以下工商和質監系統的垂直管理只是開始，將來可能會擴展到其他垂直系統。汪玉凱認為，未來有可能把職能相近的工商和質監系統整合，進行下一步的大部制改革。

　　竹立家認為，現在變回屬地管理的依據是工商和質監系統的環境已經發生了變化，整個社會治理結構也發生了變化。如今，地方政府對食品安全和人身安全有了直接的責任，一些和當地居民生活息息相關的監管都是地方政府來負責。地方出了問題，問責制首先是問責地方“一把手”。

　　因為事關地方政府“一把手”的烏紗帽，地方政府可能不敢為了地方利益放鬆檢查；相反，為了升遷和政績，地方政府的一把手可能不會阻撓反而會加強這些領域的監管。

　　竹立家説，為了讓地方政府“權責一致”，發生惡性事件時有能力監管而又不推脫責任，把垂直管理改回屬地管理就非常有必要了，把責任跟“烏紗帽”相連，是現在有效的治理機制。

　　對於傳聞中突擊提拔幹部的現象，汪玉凱認為，“體制有大的變動前，是不允許大規模提拔的，即便提拔了，被查出違規行為後也會作廢。”“這種違規現象即便當時沒查出，之後也會被檢舉、追究。”

　　本報北京11月7日電