"海上環境事故與生態安全"研討會——

　　海洋生態安全需要強大的法律保障

　　國務院參事、國家能源局前局長徐錠明：墨西哥灣漏油事故未引起我方足夠重視

　　我不認同“中國法律體系管不住康菲公司”的説法。中國海洋石油對外合作最大的特點是法律先行，最成功之處也是法律先行，最受外商讚揚的還是法律先行。

　　其中，《對外合作開採海洋石油資源條例》早在中國海洋石油總公司成立之前就頒布了，其中規定：“中華人民共和國的內海、領海、大陸架以及其他屬於中華人民共和國海洋資源管轄海域的石油資源，都屬於中華人民共和國國家所有。為開採石油而設置的建築物、構築物、作業船舶，以及相應的陸岸油(氣)集輸終端和基地，都受中華人民共和國管轄。”

　　對於國內法律體系沒有涉及的，該條例列明了“國際慣例”條款，即“作業者和承包者在實施石油作業中，應當遵守中華人民共和國有關環境保護和安全方面的法律規定，並參照國際慣例進行作業，保護漁業資源和其他自然資源，防止對大氣、海洋、河流、湖泊和陸地等環境的污染和損害。”這是因為大約30年前立法時，我們對國際立法不大了解，又要防止法律出現漏洞被鑽空子。

　　遺憾的是，後來由於種種原因，我們有些放鬆了法律完善，放鬆了法律制定，放鬆了法律監管。但是，法條的白字黑字還在那裏“中華人民共和國對外合作開採海洋石油資源的業務，由中國海洋石油總公司全面負責。“合作開採海洋石油資源的一切活動，都應當遵守中華人民共和國的法律、法令和國家的有關規定；參與實施石油作業的企業和個人，都應當受中國法律的約束，接受中國政府有關主管部門的檢查、監督。”

　　早在康菲溢油事故爆發前一年，美國墨西哥灣就爆發了全球最嚴重的漏油事故。當時我就指出，美國墨西哥灣漏油事故對中國的能源界、環保界都是一個學習的機會。遺憾的是，當時我們沒有對海上油氣開發的溢油風險引起足夠重視。令人略感欣慰的是，國土資源部近日會同環境保護部、交通運輸部、農業部、國家安監總局、國家能源局、國家海洋局聯合發文，要求開展海洋石油勘探開發溢油風險防範大檢查。

　　海上油氣勘探和開採是一個高風險行業，各種突發性事件隨時可能發生，各部門應將非常態管理置於常態管理之中。我們已經進入了高風險時代，加強風險管理是確保人民生命財産安全的重要保證，也是保持經濟協調平穩發展的前提條件。開展綜合災害的風險管理，則是適應我國社會轉型的需要，是保障社會公共安全的需要，是對政府執政能力的一個不可或缺的現實的重大的考驗。

　　國土資源部海洋辦公室原副主任、地質和海洋法專家蕭漢強：渤海灣油藏不適合掠奪式、破壞性開採

　　今年6月4日以來，蓬萊19-3油田連續發生溢油事故，給渤海海洋生態環境、漁業和旅遊業造成嚴重影響。國務院七部委聯合調查小組查明，事故是由於作業過程中，作業方沒有按分層注水、定量注水的設計要求，也沒有下埋足夠深的海底表層套管等措施，違反了設計方案和相應的作業審批程序，因此屬於責任事故。

　　國務院常務會議9月7日提出，要依法追究責任，維護受損各方合法權益和正當要求。我認為，對於康菲石油公司在渤海違規作業造成嚴重海洋生態事故，應該依法追究責任方的刑事責任。

　　依法追究責任符合公認的國際法和國內法的規定。國際法方面《聯合國海洋法公約》第19條規定，對領海的“任何故意和嚴重污染行為視為損害沿海國的良好秩序和安全”。第220條規定，沿海國“對在其領海或專屬經濟區內發生的任何違反關於防止、減少和控制船隻造成污染的該國按照本公約制定的法律和規章或可適用的國際規則和標準的行為，可提起司法程序。”

　　國內法方面，我國《礦産資源法》第44條《對外合作開採海洋石油資源條例》第24條和28條、《領海及毗連區法》第11條和第13條、《專屬經濟區和大陸架法》第3條及第4條、《環境保護法》第43條和《刑法》第338條和第343條都對相關方面進行了規定。

　　此外我認為，渤海海域地質油藏特點是構造破碎、斷裂發育、油藏複雜。地下油氣水分佈常呈現“忽油忽水、忽深忽淺、忽隱忽現”；斷層分佈像久旱的稻田或河灘佈滿像“龜裂紋”的大小斷層和裂隙，不適合掠奪式、破壞性的強化開採方式。

　　此外，渤海灣是我國近海四大海域生態環境最脆弱的海區，部分地區由於地面沉降，海水入侵十分嚴重。近年來，我國海洋經濟高速發展，沿海地區人口激增和臨港經濟的興起，已經給海岸帶和海域的生態環境造成巨大壓力，解決海洋生態環境問題必將是長期而艱巨的任務。因此，渤海灣的生態文明建設應放在第一位，油氣開發必須有控制、有節奏地進行。

　　因此，建議國家應加快完善海洋法規體系建設，修改中華人民共和國環境保護法，還要儘快起草我國的《領海及毗連區法》和《專屬經濟區和大陸架法》的實施條例。建議成立“中國渤海管理委員會”，制定統一的渤海管理法規。遵照“陸海統籌”的方針，規劃發展渤海海洋經濟，同時，要協調好環渤海經濟區有關部門和地區之間的分工合作。

　　中國科學院煙臺海岸帶研究所所長施平：海産品受溢油事故影響的信息應該公開

　　這次渤海灣漏油事件是個契機，國家應下決心對環渤海的石油化工進行整頓治理。實際上，與溢油事故本身相比，整個石化行業潛在的環保風險更大。渤海是個半封閉的海域，整個渤海大概有7萬平方公里的海域，海面上有很多島嶼；如果説墨西哥灣有強大的灣流，很容易把污染物帶到大西洋，那麼渤海灣一旦發生重大污染事故，其危害的持續時間會更長。

　　他山之石，可以攻玉。美國政府在對墨西哥灣漏油事故的處理上，無論是管理過程還是管理體制都值得我們借鑒。去年4月20日，墨西哥灣鑽井平臺發生爆炸；5月2日，美國大氣海洋局就公佈了第一批禁止捕魚區域名單，隨後禁捕範圍和開發範圍不斷調整，直到今年7月2日，整個海域的漁船才全部開放。此舉保障了公眾的安全和健康。

　　反觀此次渤海灣漏油事故，哪可以捕魚？哪的海産品是安全的？此次溢油事故對環渤海的養殖場造成多少影響？沒有人告訴我們政務信息不透明，市場信息不透明。建議有關部門今後及時告知公眾事態的發展情況，及其與人們的生産、健康之間的關係。

　　另外，墨西哥灣漏油事故完全由美國大氣海洋局負責處理，再加上地方政府和海岸警衛隊協同處理。我國的海洋管理體制有必要重新論證，儘快理順“九龍治水”的局面，環境保護部、國土資源部、國家海洋局、交通運輸部海事局、農業部漁業局等主管部門應建立更及時、更高效的部際協同機制，建立常態化的應急機制。

　　國家海洋局發佈的年內第3期《海洋環境信息》指出，截至8月31日，蓬萊19-3油田溢油事故造成的超過第一類海水水質標準的海域面積累計約6200平方公里。另據國家海洋局透露，從6月4日溢油事故爆發以來到8月23日，劣四類海水面積累計約870平方公里。

　　然而，溢油事故造成的溢油量到底有多少？回收了多少？最後留在海裏的是多少？這些實質性問題沒有多少人關注。我認為，從現在來看，整個溢油量在1500噸左右，大概回收了400多立方米。如果按照870平方公里海水含油量去反推溢油量，會發現要遠遠超過“400多立方米”這個數字。況且，870平方公里的水面下，油膜到底有多厚，我們還不得而知。

　　管理體制涉及的另一邊是地方政府。煙臺市等地方政府現在非常著急，因為他們要直接面對漁業生産和管理等諸多問題。這幾年，國內有的沿海地區一直受石油污染的影響，但基於技術監測實力等諸多原因，地方政府並不了解情況，等到漁民發現受害並舉報的時候，當地已經找不到責任方了。

　　處理渤海灣溢油事故等一類環境事故，政府應該建立起包括科學家參與在內的聯合機制，需要足夠的信息交流。在國外，很多地方發生環境問題，都是由社會團體出面，這與我國的社區管理模式很相似，海洋也有所謂“社區”。

　　不可否認，我國政府及下轄部門正在朝著建立透明管理體制的方向努力前進。在渤海灣甚至整個中國的海洋環境管理體制上，更加透明的信息可以為企業(投資者)提供一種放心的運營環境。

　　中華環保聯合會秘書長顧問、空軍少將呂克勤：憲法和環保法律不應忽略“藍色國土”

　　海洋生態損害主要源於自然的變化和人類生産活動。一旦有污染物進入海洋以後，就很難再轉移出去。海洋環境污染具有流動性、累計性、複合性、擴散範圍廣、治理恢復難的特點。目前我國海洋生態安全的形勢十分嚴峻，海洋污染加劇，使我國近海環境惡化，典型生態系統受損，生物多樣性和瀕危物種減少，生態災害頻發，污染事故不斷加劇，對海洋生態安全和漁業生産造成嚴重損害。

　　今年6月4日，中海油和康菲石油合作開發的渤海19-3油田發生溢油事故，至今長達四個月，卻依然沒有解決，這使得生態環境本來非常脆弱的渤海雪上加霜。與此同時，溢油事故的處理過程也暴露出立法、執法、司法等方面存在的一系列問題。

　　因此，建議對海洋生態安全加大行政執法和司法保護的力度。以此次溢油事故為契機，我國應建立和健全海洋生態損害的應急控制機制。對於不可避免的或者已經發生的海洋生態損害，應該積極採取各種措施，防治損害的擴大。另外，應該建立信息披露制度，建立應急監視和監測體系，建立各有關部門的協同合作預案，建立像溢油類似的污染事故的專項基金。

　　當前我國關於海洋生態安全的法律法規體系尚不健全。首先，我國《憲法》至今沒有關於海洋環境保護的表述，內海和領海也沒有作為國家資源寫進《憲法》，專屬經濟區和大陸架也沒有列入《憲法》的保護。海洋是我們藍色的國土，作為國家的根本大法《憲法》應有所反映。

　　其次，完善綜合性的、專門保護海洋生態安全的法律和配套保障的法律法規。例如《海洋環境保護法》只在第三章對海洋資源保護做了原則性的規定，其他各章均沒有此類內容，使得海洋生態環保很難尋到更多的法律依據。

　　再次，正在修訂中的《環境保護法》應為環境公益訴訟提供法理依據，使後者成為對政府為原告的司法訴訟工作提供有力的補充。現階段，對海洋環境事故責任方的索賠多集中在清污費和漁業資源損失等方面，而海洋生態損害屬於公共問題，不是針對某一個或幾個特定人，而是針對國內或跨國群體，這樣的損害具有潛在影響強、時效性弱的問題，這些問題必須通過公益訴訟來解決。

　　中國政法大學民商經濟法學院教授曹明德：應允許社團依法發起環境公益訴訟

　　建議國家有關部門允許在民政部門註冊登記的環保類社會團體，向康菲公司發起環境公益訴訟。如由國務院批准設立、由環保部主管的中華環保聯合會，已在今年年初對貴州省貴陽市烏當區定扒造紙廠水污染侵權糾紛環境公益訴訟案起訴中一審勝訴。環保部網站指出，這是我國社團組織進行環境公益訴訟的首例勝訴判決。

　　對於此次渤海灣溢油事故，我們首先應該關注的是責任主體問題。根據現有的法律法規和國務院相關條例，可以確定被告是作業方康菲公司，至於是否涉及其他責任人，比如中海油或者石油保險公司等，應該由法院根據補充證據和訴訟進程，決定是否追加被告。

　　其次，在原告主體方面，由於本案例適用國內法，不涉及國際法，所以法理上N G O也是比較恰當的原告主體。國內一些環保N G O在這方面已經有許多成功案例。NGO尤其是在民政部門註冊的社會團體作為環境公益訴訟的原告，有利於避免公民個人的“濫訴”可能性。

　　此外，行政責任包括行政處分和行政處罰，20萬的最高處罰金額，與康菲溢油所造成的損害是不相稱的。因此，從市場經濟和法治社會的大背景來看，這個案例主要的責任部分應該是民事責任，其中佔最大比例的則是生態損害部分。

　　英國石油(BP公司)造成的美國墨西哥灣漏油事故爆發後，美國政府曾經考慮追究BP公司高管的刑事責任，儘管目前為止尚未落實，但其策略非常有效，對肇事者形成了很大的威懾力，最終促使BP公司迅速成立了200億美元的賠償基金。

　　我國《海洋環境保護法》第91條規定，對造成重大海洋環境污染事故，致使公私財産遭受重大損失或者人身傷亡嚴重後果的，依法追究刑事責任。我國《刑法》第383條也有“重大環境污染事故罪”的規定：即向水體排放、傾倒或者處置有毒物質或者其他危險廢物，致使公私財産遭受重大損失的，最高可處以七年有期徒刑。至於本案是否涉及向水體排放傾倒的問題，最高法院可出臺司法解釋，因此追究刑事責任不存在司法技術上的障礙。

　　在墨西哥灣漏油事故中，責任方BP公司為了節省700萬美元而抓緊鑽探工期，採取了一種施工最快的、成本最低的施工方案，最終造成非常嚴重的後果。事故發生後，奧巴馬政府在長達80天內無能為力。這些教訓都值得我們反思。

　　渤海灣溢油事故提醒我們，當前的《海洋環境保護法》亟待完善，以前“重開發、輕保護”的指導思想應該調整為“重保護，慎開發”。必須重視海洋環境事故的預防，以及事故發生後的應急機制。另外，我國化石原料的對外依存度過高，現在中國大約有一半的石油依靠進口，應該要發展低碳經濟、綠色經濟，提倡低碳消費，綠色消費，減少對化石原料的依賴。

　　這起事故還暴露了我國在處理環境事故中公共參與方面的軟肋。公眾參與首先應該做到信息公開，即政府相關職能部門乃至事故責任人要及時披露信息，對此，法律必須要有更明確的規定，如果拒絕披露或者遲延披露，有關方面應該承擔相應的法律責任。

　　從世界經驗來看，公眾參與、信息公開、環境公益訴訟，這是走向環境法治的必由之路，從更宏觀的視角上，也是中國走向法制社會的必由之路，這樣既可以解決政府資源不足的問題，不需要環保局24小時不吃飯、不睡覺去盯著全國億萬家企業，同時也能解決了“貓不抓老鼠”的權利尋租問題。

　　煙臺海誠高科技有限公司董事長趙君才：以油污實時監測網絡防治溢油事故瞞報

　　康菲公司在渤海灣發生重大漏油事故，導致800多平方公里海域海水降至劣四類。就在一年多前的7月16日，中石油大連新港碼頭的一條輸油管道發生爆炸漏油事故，洩露的1500噸原油入海，造成430多平方公里海面受污染飽經滄桑的渤海海域，在本已嚴峻的生態形勢下，發生如此大規模的石油泄漏事故，無異於雪上加霜。

　　放眼國外，2010年4月20日，英國石油公司(BP)在美國墨西哥灣租用的鑽井平臺發生爆炸，導致大量石油泄漏，也釀成一場環境慘劇。近年來，諸如此類的各種海洋污染事件在國內外頻發，使得原本蔚藍美麗的海洋，蒙上了一層面目可憎的死灰色解決海洋環境污染問題已經刻不容緩。

　　煙臺海誠高科技有限公司于2009年實現産業轉型，致力於海洋和環境監測及修復技術的研發和産業化，以現代信息科學技術為核心，提供世界領先的物聯網技術及應用解決方案，以“科技創新、惠及民生”為企業使命，立志為國計民生、生態環境、社會長遠發展做出貢獻。

　　海誠公司非常注重科技創新，于2010年投資2000萬元，與中國科學院煙臺海岸帶研究所建設聯合研究中心，目前擁有相關研發人員30余人，其中博士和高級工程技術人員20人。

　　目前，研發中心已與國內外多個科研機構建立了密切的合作關係，在海岸帶水體環境在線監測技術集成與示範工程方面做了大量的研究工作，在海水自動分析方法研究和儀器研製方面具有豐富的研發經驗。研發中心成功研製了營養鹽自動分析儀、化學需氧量(C O D )自動分析儀、金屬元素自動分析儀和低壓離子色譜儀等自動分析儀器，研發儀器可廣泛應用於海洋、湖泊、河流等水質自動監測。

　　根據目前渤海石油嚴重污染的情況，以及我們在海洋污染自動監測方面的經驗，建議建立以石油平臺/浮標為載體的石油污染實時、在線、連續的監測網絡，尤其在相關石油泄漏嚴重的區域，開展重點監測。

　　安裝該石油污染監測專用監測設備的優勢有：

　　一，針對諸如康菲公司瞞報、漏報、謊報等故意的欺騙行為，可以根據保存的歷史數據，作為處理相關後續事宜的法律依據。

　　二，在極端惡劣天氣條件下，如大風、大浪、大雨等監測船隻或遙感衛星難以監測的情況下，這類監測載體可以發揮其無人值守、即可獲取實時數據的優勢。

　　三，同時結合監測點的氣象參數，可以預測石油的擴散情況，能夠為石油污染帶的擴散、漂移提前做出預警。

　　四，為了更全面地監測海洋水質，建議可以增加對海水化學需氧量(CO D )、溶解氧、濁度等其他參數的同時監測，因為這些參數與海洋石油污染的監測也有一定的相關性，同時保證數據的可靠性和準確性。

　　五，根據長期的監測數據，編寫環境綜合評價報告，形成一套完整、科學的環境評價體系，為科學研究、海洋資源的長期開發利用提供參考。

　　（本版稿件由本報記者梁嘉琳、金輝、高偉采寫攝影：王皓然）