派出所無論是合併，還是拆分，抑或是直接拆掉某一層級，基層警務體制改革最根本的出發點都在於讓警力下沉。 製圖：張錦標

　　近期，佛山南海公安啟動新一輪的警務體制改革，將原來的17個派出所整合為8個，即一鎮（街）一所。從17到8——這次“減法”，將南海轄區的派出所數量壓縮了一大半，由此也誕生了全國最大的派出所——大瀝派出所，該派出所由黃岐、鹽步、大瀝合併而來，目前人數已達到670多人。

　　縱觀這幾年各地基層派出所改革，有的撤並，有的拆增，有的乾脆把派出所這一層級撤掉。如何解讀這些看似矛盾的改革思路？警務專家分析，儘管模式各異，但改革都一致地指向同一個方向——優化警力資源配置，讓更多警力下沉到基層，同時建立起一個統一指揮、警令暢通、快速反應的組織結構。

　　改革方向 撤並順應行政機構體制改革

　　近日，佛山南海公安分局大撤並，將原來的17個派出所合併為桂城、羅村、九江、西樵、丹灶、獅山、大瀝、裏水8個派出所，各派出所將以鎮街冠名，並實行一鎮街一個派出所。南海公安分局局長黎建軍稱此次改革是“為了適應南海新形勢的發展”。所謂的“新形勢”發端于2005年，當年南海將全區17個鎮街調整為8個鎮街。

　　今年上半年，南海啟動與區級黨政機構改革相銜接的“簡政強鎮”改革，將全區7個辦事處調整為5個管理處，旨在加強和創新基層社會管理的探索。

　　在黎建軍看來，治安管理作為社會管理的一個重要組成部門，要積極順應形勢變化，關鍵就是要探索一種“高見警率和治安防控嚴密、治安管理落到實處的警務制度”。

　　從17到8，這次“減法”將南海轄區的派出所數量壓縮了一大半，由此帶來一個意外收穫：全國最大的派出所誕生——大瀝派出所，該派出所由黃岐、鹽步、大瀝合併而來，目前警力人數已達到670多人。這個“最大”派出所的壓力一點也不輕鬆：該轄區所發的案件量佔到整個南海區公安分局的1/3。

　　與派出所合併相配套，新成立的派出所將按照“四隊一室”進行警力佈局，即設立一個綜合室，並根據各派出所的實際情況設刑警中隊、巡警中隊、治安中隊、社區警務隊等。

　　這種改革思路在佛山已有嘗試。早在2005年，佛山禪城公安分局曾將下轄的15個派出所撤併為6個，每個派出所的在編警察都超過了100人。整合的原則也是確定在各街道辦事處區域劃分的基礎上，以道路劃線為原則，塊塊結合、條塊管理。

　　“如果不改，就會造成這樣的情況：一些街道辦事處的轄區面積增大、人口增多，但派出所警力沒有增加；與此同時，另外一些街道辦事處的派出所則過於集中。”禪城警方表示。

　　改革方向 拆增分解警情複雜地區壓力

　　基層派出所改革，有的地方採取“撤並”形式，有的則恰恰相反，採取的是“拆增”的辦法。

　　番禺公安分局將原市橋派出所拆分為市橋、西麗和富華三個所；在廣州白雲區，原來的石井派出所拆分成立白雲湖派出所。拆增的理由，大多都是源於分流原有派出所警情壓力。

　　以廣州白雲區石井為例，長期以來，該地區地域面積大、出租屋眾多、流動人口多，是典型的城鄉接合部地區，一直是白雲區發案最多的街鎮，刑案量一度佔到了全區總量的一半，其中不乏引起社會廣泛關注的惡性案件。為了扭轉石井地區的治安面貌，2010年初，石井新增白雲湖派出所，配備60多名警力，這樣一來，整個石井地區警力達到130多人。

　　一街（鎮）多所在廣州早有先例，也收到了良好的效果。如廣州越秀區流花地區，結合商業貿易集中、人口密度偏高的實際情況，在原流花派出所的基礎上，增設了廣場所、站南所，使火車站地區形成“鐵三角”格局。

　　2006年，深圳在深圳灣口岸地帶一片填海區上成立“西部通道警務室”，于2009年初升格為深圳灣派出所，源於該地區連接深港的重要地理位置以及大運會的舉辦。

　　值得一提的是，派出所機構的設置調整不可能一步到位。以深圳為例，2002年9月，為了解決警力不足的問題，決定將全市185個派出所整合為103個，其中特區內整合力度更大，由原來的70個撤併為20個。當時的調整原則是，一個街道辦事處轄區內設立一個派出所。調整之後，基層警力比原來增加了27%。

　　經過一段時間的實踐觀察調研，深圳警方發現了新問題：一個街道辦事處配一個派出所的原則存在局部缺陷，部分地區一個派出所管轄的範圍太大，警力無法承擔轄區維持治安的任務，治安狀況呈反彈跡象。於是，第二年，深圳又增加了7個派出所。

　　對於此番週折，當時深圳警方有關負責人介紹，不管是撤並還是新增，目的都是為了使一線警力更加充實，警力部署更為合理，社會治安狀況得到好轉，而且還強調，“今後依然會考慮根據警力狀況重新調配警力分佈和派出所的佈局，使深圳各區域警力覆蓋更為合理”。

　　■解析

　　基層警務改革旨在警力下沉

　　對於基層派出所的調整，一位警務專家分析，從經濟學角度，調整組織結構很多時候是為了優化資源配置。社會治安工作雖然以追求社會效益最大化為第一原則，同樣應該重視成本控制，追求最小的有形資源投入，得到最大化的治安效益産出。

　　當前，刑事犯罪活動日趨團夥化、流竄化、智慧化，原有單兵作戰、靜態為主的公安管理組織結構已經不適應新形勢下的動態社會治安形式的需求，建立一個縱橫協調、統一指揮、警令暢通、快速反應的組織結構勢在必行。

　　廣州市某公安分局指揮中心主任告訴記者，一個地區警察數量多少為宜，多大範圍應設置一個派出所，世界上沒有統一的標準。通行的原則是按照人口密度、管理面積治安狀況、城區功能和發展現狀來配置警力。

　　記者觀察到，近年來，一些地區把派出所這一層級撤掉，由公安分局直接指揮，還有的力推“一警多能”，這是扁平化管理的典型體現。

　　近年來，扁平化管理常常被引申到警務實踐中。與之相應對的是“層級結構”。當管理層次減少而管理幅度增加，金字塔狀的組織形式就被壓縮成扁平狀的組織形式。其趨勢表現在，渠道層級減少，渠道縮短，渠道寬度大大增加。

　　“派出所無論是合併，還是拆分，抑或是直接拆掉某一層級，基層警務體制改革最根本的出發點都在於讓警力下沉。”清華大學法律系行政法教授余淩雲認為，基層警務機構改革通常涉及到行政級別的變更，不容回避的是要協調好人員安置和警力重新佈局。余淩雲認為，無論怎麼改，都要滿足警察權力有效行使的要求，又能給基層警員以足夠的激勵。

　　■他山之石

　　●2005年初，黑龍江大慶派出所撤銷所有派出所，實現公安系統二級管理格局，即市公安局—公安分局。2010年11月，大慶將消防與交警併入公安分局，旨在實現綜合執法、實現一警多能。

　　●2010年11月，河南省鄭州市將124個公安分局、派出所整合為29個派出所，指揮層級由過去的“市公安局－公安分局－派出所”減少為“市公安局—派出所”，新組建的派出所內設“四隊一室”。

　　●今年2月，重慶撤銷193個派出所，將1000多名民警充實到交巡警平臺、提高街面見警率。將過去一鄉一所、一街道一所或多所的模式，改為一個或多個街道、鎮（鄉）設置一個派出所。

　　●今年7月，湖北黃石市將28個派出所撤銷，重新設置7個有社區警務、治安巡防、刑事偵查、綜合警務四個警種的新公安分局。

　　南方日報記者 洪奕宜 實習生 譚邦會