專家權威解讀《社會保險法》新亮點

　　最難的養老保險

　　歷時16年，經過四次審議，《社會保險法》于2011年7月1日正式實施。作為社會保障領域的第一部國家大法，還不夠完善的《社會保險法》只是一個起點，隨著細則陸續出臺，它將切實改變很多人的生活待遇；而其更大的意義在於，它已為我國實現"從社會保險走向全面的社會保障"邁出了最堅實的一步。

　　《中國經濟週刊》記者 姚冬琴|北京報道

　　外地人在北京參保，能在北京退休嗎？外地戶籍在京女職工，什麼時候才能享有生育保險？這樣的問題，都有賴《社會保險法》的實施來找到答案。

　　7月1日正式實施的《社會保險法》共12章98條近1萬字。這1萬字關乎太多人的切身利益。數據顯示，截至2010年6月底，城鎮職工養老保險制度覆蓋2.45億人，城鄉基本醫療保險覆蓋12.5億人，工傷保險參保1.53億人，剛開始試點的新農保也覆蓋了近6000萬人。

　　幾易其稿，最終呈現在世人面前的《社會保險法》，在保障老百姓待遇方面的新改進或者説增進是非常多的。

　　"特別是解決繳費不足15年人員的養老待遇問題，跨地區就業人員的社保關係轉移接續問題、醫療費用即時結算問題、異地就醫醫療費用結算問題、工傷待遇墊付問題等等。" 人力資源和社會保障部（下稱"人社部"）副部長胡曉義在接受中國政府網專訪時説。

　　但《社會保險法》也留下了不少未竟之處。如公務員養老保險的辦法、社會保險費統一徵收的辦法、新型農村合作醫療的管理辦法等，有待進一步落實。

　　"與《社會保險法》配套的細則、辦法，應該不下10個，有些正在研究中，近期陸續會出臺。"中央財經大學中國社會保障研究中心主任褚福靈告訴《中國經濟週刊》。

　　出臺已屬不易

　　"《社會保險法》的施行，為我國社保制度的改革提供了基本法律依據，它以法律的形式確立了我國城鄉全體居民的社保體系，實現了我國社保制度由試驗性階段向定型、穩定、可持續發展的轉變。"首都經濟貿易大學社會保障研究中心主任呂學靜對《中國經濟週刊》表示。

　　"這是一部重執行的法律，40%以上的條款是在説執行。"人社部專家顧問委員會專家、清華大學公共管理學院教授楊燕綏説。

　　然而，這樣一部姍姍來遲的大法，也難免被"挑刺"。《社會保險法》通篇，有十多處提及"具體辦法由國務院規定"或類似表述。用法律術語講，這叫做法律的"授權"。因此，有專家表示，理性審視《社會保險法》，會發現它是授權條款最多的法律。

　　楊燕綏對《中國經濟週刊》表示，這些"授權"條款分為多種情況。

　　其一，作為一部國家基本法，它是原則性的，有些地方確實需要制定細則。比如，《社會保險法》第九十七條規定，外國人在中國境內就業的，需參加社會保險。這就需要人社部制定細則，各地方制定具體的實施辦法。

　　其二，有些"授權"條款屬於一種"回避"的方式，是因為各方沒有達成共識。這當中又分為兩種情況：一種是，由於轉型階段的國情，在制度安排上一時還識別不清；另一種，則出於各部門之間的利益紛爭。"比如，公務員養老保險問題、城鄉居民醫療保險待遇、社保基金運營管理的監督機構、社保費統一徵收的執行機構等，顯然屬於後一種情況。"楊燕綏説。

　　但幾位專家均表示，"授權"多並不意味著不好，畢竟，《社會保險法》幾經磨煉，最終能夠出臺，這才是最重要的。

　　"如果真的追求完美，這個法就又出不來了。"呂學靜説，雖然《社會保險法》尚有不足，但已經很不容易了。"不能指望一部綜合的法律，解決全部的問題。更何況它本身是一個難産的孩子，生出來了或許有些不如意，我們要從後天去培育、去完善。"

　　呂學靜告訴記者，7月6日，北京市人力資源和社會保障局組織專家，對社會保險關係的轉移接續進行研討。"《社會保險法》出臺後，我關注到，各地都在緊鑼密鼓地研究制定具體實施辦法。"

　　同一天，楊燕綏參加了人社部醫保司關於醫療保險基金收支平衡及運營機制的研討。她告訴《中國經濟週刊》，有關外國人在中國參保的實施細則，已經有了討論稿。"如果外國人回國了，對於其個人賬戶，人社部提出了三種辦法：一、終止賬戶，結算餘額；二、參保憑證隨本人攜帶出國；三、參保記錄在中國保留，如果他將來又來到中國，也可以在中國退休。對於統籌賬戶，則有兩種方案，正在尋求國際協議，一種是相互承認記錄，另一種是相互免除義務，即該國公民在中國，和中國公民在該國，互相都不繳統籌賬戶。"楊燕綏透露。

　　除此之外，《社會保險法》出臺後，已經有《社會保險基金先行支付暫行辦法》、《社會保險個人權益記錄管理辦法》公佈在人社部網站上。

　　此前，人社部副部長胡曉義曾公開表示，《社會保險法》中有一些授權性、框架性的規定，落實這些規定需要一系列的配套法規和規章。當前最重要的首先是對現有的法規規章和規範性文件進行全面梳理，看哪些是合乎法律規定的，哪些是不合乎法律規定的，不合法的就要廢除，合法但不詳盡的應該完善和補充，缺失的應該儘快彌補上，這是一方面。第二，在制定新的法規方面，應該著重考慮：一是現在沒有法規規定的一些制度，比如説養老保險、醫療保險要優先考慮制定法規；再有，像徵繳方面有專門的法律規定，應該根據《社會保險法》的要求進行完善，而在經辦、監督方面還應該儘早地補上法規缺失的不足。另外，在基金的投資、管理、運營方面也應該加強法規建設。

　　五險，養老最難

　　《社會保險法》中提及的養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險，俗稱"五險"。五險之中，養老保險所佔金額最大，大約佔70%～80%。

　　在實際操作中，養老保險的難度也是最大的。

　　據楊燕綏介紹，五險之中，醫療保險、工傷保險、生育保險屬於當年風險，現收現付。失業保險，屬於週期風險，是隨著經濟週期變動的。唯有養老保險，風險週期最長，是根據個人終身財務週期，要實現長期收支平衡。

　　根據《社會保險法》的安排，中國的養老保險朝著全覆蓋、保基本去發展；採取個人賬戶、社會統籌相結合的模式。與此同時，還明確了財政預算的責任，提出，基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。

　　但楊燕綏認為，這樣做將來可能會面臨財政壓力加大、持續性降低。"現在，隨著人口老齡化的到來，這個風險更加大了。由於教育程度提高，現在的人工作比過去晚了10年，與此同時，壽命增長了10年。而且，個稅起徵點調整後，只有2400萬人在繳稅，財政壓力會加大。"

　　她介紹説，在世界各國，養老金制度改革都是難點。目前，國際上的趨勢是朝著"去保險化"發展。作為中國養老金制度結構調整清華方案的主要設計者，楊燕綏對中國養老保險制度提出的建議是，國民基本養老金低保化，個人賬戶制度化、社會化、市場化。

　　"基本養老金保基本，我們叫'老人吃飯'；想要提高養老金水平，就要靠你工作時多繳個人賬戶，把工作時的一部分錢要挪到退休後來花。個人賬戶必須要終生記錄、安全性高，而且不能被挪用，必須進入市場，實現保值增值。"

　　不僅財政壓力大，我國養老保險的另一個特點是"碎片化"，不同人有不同的養老辦法，待遇差別大。2009年以來，事業單位養老保險改革在山西、上海、浙江、廣東、重慶5地試點，但是成效不佳。

　　在《社會保險法》中，依然將公務員和參照公務員法管理的工作人員養老保險辦法辟出來單獨制定。

　　"我的建議是，從改革當年，公務員和事業單位的退休金每年下降一個百分點，同時政府為其建立職業年金，職業年金每年增加一個百分點，此消彼長，而個人拿到的金額不變。這樣退休金逐漸降下來，降20多年後公務員和事業單位都跟老百姓拿同樣的基礎養老金。與此同時，由職業年金帶動的中國的養老金市場也形成了。"楊燕綏説。

　　建立全國統一的個人社會保障號碼

　　"國家建立全國統一的個人社會保障號碼。個人社會保障號碼為公民身份號碼。"《社會保險法》中的這句話，被記者採訪的多位專家推為《社會保險法》的最大亮點。

　　一般來説，社會保障由社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置等組成。其中，社會保險是社會保障的核心內容。

　　褚福靈認為，建立全國統一的個人社會保障號碼，意義非常重大。"要實現人人享有保障，需要有個標識，有個介質，才能記錄終生，保障終生。現在各地都在開發、推廣這個平臺。各地統一標準、統一平臺是未來發展方向。"褚福靈説。

　　他還表示，制定社會保障法，從社會保險走向全面的社會保障，是未來立法的一個方向。

　　楊燕綏則表示，建立全國統一的個人社會保障號碼，進一步明確了公民社會保障權益記錄，後者是一個很大的進步。

　　根據《社會保險個人權益記錄管理辦法》規定，社會保險個人權益記錄，是指以紙質材料和電子數據等載體記錄的反映參保人員及其用人單位履行社會保險義務、享受社會保險權益狀況的信息，包括參保人員及其用人單位社會保險登記信息；參保人員及其用人單位繳納社會保險費、獲得相關補貼的信息；參保人員享受社會保險待遇資格及領取待遇的信息；參保人員繳費年限和個人賬戶信息等。社會保險經辦機構負責社會保險個人權益記錄管理，提供與社會保險個人權益記錄相關的服務。

　　"'權益'二字，代表中國進入了公民權益保障時代，是民生保障在法律上的落實。'記錄'二字，代表中國進入了社會化管理時代，開始有了全新的居民檔案。"楊燕綏表示，之前的兩種檔案，單位檔案和公安戶口，由於流動太大，出現了嚴重斷檔情況，給統計上帶來了很多不便。

　　"經濟大國必須是統計大國。公民社會保障權益記錄將成為中國人口、收入統計，甚至産業規劃調整的核心數據庫。"楊燕綏進一步表示，在信息時代，公民社會保障權益記錄將擁有"國家第二安全部"的功能。"國防部管的是國家安全，公民社會保障權益記錄管的則是人的安全。"

　　儘管認為這是《社會保險法》中的最大亮點，但楊燕綏也認為，這同時反映了中國目前在體制機制改革方面的很大不足。"在公共服務方面，呈現出多龍治水、信息孤島的局面。民政部管社會救助、社會福利，住建部管住房保障，衛生部管新農合，人社部管五險，農業部管農民進城就業……彼此之間信息都不暢通。"因此，楊燕綏認為，國家亟待建設社會保障總局，和稅務總局、工商總局一起，共同拉動經濟建設。

　　"社會保障涉及全體公民一生，是公共服務的龍頭。社會保障號就是龍鼻子，牽動公民一生，涉及國家全局。社會建設要找突破點，我們認為這就是突破點。"楊燕綏説。

　　《社會保險法》給予公眾四大保障

　　保障1

　　以前，城鎮職工養老保險與新農保、城鎮居民社會養老保險之間是不能轉換的，在城市務工的農民工，如果回鄉從事農業，那麼原先在城市參加的社保不能轉移到農村。

　　社保法第十六條規定："參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以繳費至滿15年，按月領取基本養老金；也可以轉入新型農村社會養老保險或者城鎮居民社會養老保險。"

　　保障2

　　城鎮職工醫療保險目前是在省級或省級以下統籌的，通俗地説，就是只能在本省範圍內報銷醫藥費。職工跨省份或地區就業時，醫療保險關係的轉移是個難題。

　　社保法第三十二條規定："個人跨統籌地區就業的，其基本醫療保險關係隨本人轉移，繳費年限累計計算。"

　　保障3

　　由於計劃生育政策的長期實施，新一代就業者中獨生子女佔很大比例，獨生子女異地就業後父母異地養老看病的情形不斷增加，退休職工醫保關係的跨地區轉移已成為人們呼聲較高的尚待解決的問題。

　　社保法第二十九條規定："社會保險行政部門和衛生行政部門應當建立異地就醫醫療費用結算制度，方便參保人員享受基本醫療保險待遇。"

　　保障4

　　上世紀90年代中國的社保制度建立之初，採用的是用人單位和個人繳納社會保險費的辦法，這是一種社會互助式的社保模式。隨著退休職工人數的快速增長，社保基金經常出現拖欠支付養老金的情況。

　　社保法第五條規定："國家多渠道籌集社會保險資金。縣級以上人民政府對社會保險事業給予必要的經費支持。"這體現了政府在促進社會公平正義，加大社會財富再分配力度，防止和消除兩極分化中的作用。