本報記者陳麗平

　　6月15日在京舉行的十一屆全國人大常委會第六十四次委員長會議建議,6月27日開始舉行的十一屆全國人大常委會第二十一次會議,繼續審議行政強制法草案。

　　這是全國人大常委會會議第五次審議備受關注的行政強制法草案。這表明,距這一草案最終成為法律已為時不遠。

　　從1999年3月全國人大常委會法制工作委員會開始行政強制法起草工作至今,已有12年。行政強制法漫漫12年立法之路,終於有望向終點衝刺。

　　初次審議

　　草案劍指行政強制的亂和濫

　　2005年12月24日,北京人民大會堂。

　　出席十屆全國人大常委會第十九次會議的全國人大常委會組成人員,每人拿到一本厚厚的行政強制法草案及其説明。

　　行政強制法是我國行政法制建設立法三部曲中的第三部法律,前兩部是行政處罰法、行政許可法。

　　由全國人大常委會法律工作委員會歷時6年半起草完成的草案,凝結著立法機關、部分全國人大代表和專家、學者的心血。

　　行政強制是指對違反行政法律規範或者不履行生效的行政決定的行政管理相對人的人身權、財産權和其他權利予以限制或者處分,直接執行或者迫使當事人履行由具體行政行為所確定的法律上的義務。

　　法工委副主任信春鷹受委員長會議委託,作行政強制法草案説明時指出:“目前,由於沒有統一的法律規範,一些行政機關在執法過程中,既存在對某些嚴重違法行為因缺乏強制手段處理不力的情況,也存在行政手段濫用的情況。”

　　據介紹,行政強制立法的指導思想有兩個方面,一方面是賦予行政機關必要的手段,保證行政機關履行職責,維護公共利益和公共秩序；另一方面,是對行政強制進行規範,避免和防止權力的濫用,以保護公民、法人和其他組織的合法權益。

　　有專家形象地説:“這是一個天平,要把它擺平,既要給行政機關權力,又要給老百姓救濟和保護。”

　　當時共有七章七十七條的草案,調整範圍包括行政強制措施和行政強制執行兩方面內容。

　　明確行政強制的設定權,是從源頭上解決行政強制“亂”的關鍵。過去由於沒有統一的行政強制法,立法法也沒有對行政強制的設定權作出明確劃分,行政強制的設定權不明確,不僅法律設定行政強制,法規、規章也在設定行政強制,甚至規章以下的規範性文件也設定行政強制。其後果是,行政機關在實施管理過程中“濫”用行政強制,侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益,也不符合依法行政的要求。

　　對此,草案規定原則上行政強制措施由法律設定。同時,規定行政法規、地方性法規可以設定部分行政強制措施。

　　現行法律、法規對行政強製程序沒有統一的規定。通常的做法是,由實施強制的機關自行規定程序,不一致,不統一。申請法院強制執行的,法院進行實質審查還是形式審查,是由行政庭受理還是由執行庭直接執行,實踐中各地做法也不統一。由於缺少統一的程序規定,執行中隨意性大,侵害公民、法人或者其他組織合法權益的情形時有發生。有的執法部門在暫扣車輛時,暫扣了幾個月甚至一年多也不處理,最後把車交還給車主時,車都快報廢了。

　　制定行政強制法,一個主要內容就是規範行政強制的程序。草案規定了行政強制措施實施的程序,並對限制公民人身自由等強制措施從程序上進行了嚴格限制。

　　二次審議

　　不扣押與違法行為無關財物

　　初次審議後,法工委將草案印發各省區市、中央有關部門和法學教學、研究機構等單位徵求意見。

　　2007年6月,全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委會同國務院法制辦在江蘇省召開研討會,聽取部分省市人大常委會法制委、政府法制辦的意見。

　　隨後,法律委召開會議,根據常委會組成人員的審議意見和各方面意見,對草案進行了逐條審議。

　　當年10月24日開始舉行的十屆全國人大常委會第三十次會議,第二次審議了行政強制法草案。

　　為了保護當事人的合法權益,防止行政機關任意擴大查封、扣押的範圍,新草案增加規定:“查封、扣押的物品限于涉案財物,不得查封、扣押與違法行為無關的財物。”並相應增加對違反上述規定的法律責任。

　　在草案徵求意見過程中,有的地方提出,行政強制只是促使當事人履行法定義務的一種手段,不是目的。當事人經教育自覺改正違法行為,履行法定義務的,就不要再採取行政強制,應對行政機關教育和引導當事人自覺履行義務作出規定。

　　為此,草案有關規定被修改為:“實施行政強制措施,堅持教育與強制相結合。”

　　三次審議

　　不查封扣押個人生活必需品

　　行政強制法是一部規範行政強制的設定和實施,保障和監督行政機關依法履行職責,維護公共利益和社會秩序,保護公民、法人合法權益的重要法律。

　　為此,立法機關在制定這一法律的過程中,採取了十分審慎的態度。在常委會會議對草案二次審議後,全國人大法律委、全國人大常委會法工委認真研究了常委會組成人員和各方面的意見,並於2009年6月連續兩天在京召開座談會,徵求國務院有關部門、部分地方人大和地方政府法制辦、專家學者的意見,對草案作進一步修改。

　　當年8月24日開始舉行的十一屆全國人大常委會第十次會議,第三次審議了行政強制法草案。

　　為了規範行政強制的設定,保障公民、法人和其他組織的合法權益,草案增加了設定行政強制的事前論證和實施中的評估程序。

　　目前,行政強制措施的執法主體比較龐雜,有的地方和部門將行政強制權委託給社會組織和不具備資格的執法人員實施,有的甚至雇用臨時人員執法,執法的隨意性較大,侵害公民合法權益的情況時有發生,影響了法制的嚴肅性和政府形象。

　　根據有些常委會組成人員提出的應當對行政強制的執法主體進一步加以規範的意見,草案增加兩項內容:“行政強制措施權不得委託。”“行政強制措施應當由行政機關具備資格的正式執法人員實施,其他人員不得實施。”

　　草案還從程序上加強了對公民、企業合法權益的保護:不得重復查封；不得查封、扣押公民個人及其所扶養家屬的生活必需品；延長查封、扣押的決定應當告知當事人。

　　四次審議

　　對代履行範圍作出嚴格限定

　　三次審議後,全國人大常委會通過中國人大網向社會公開徵求對草案的意見,共收到3800多條意見和建議。

　　同時,法工委會同國務院法制辦對行政法規中規定的行政強制措施和行政強制執行的情況進行了全面梳理和分析研究。

　　今年4月20日,十一屆全國人大常委會第二十次會議開始舉行,第四次審議行政強制法草案。

　　原草案規定行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權範圍內實施。國務院法制辦公室提出,行政處罰法為解決對一些事項多頭執法的問題,規定了相對集中行政處罰權制度,相關行政處罰權集中到一個行政機關後,與行政處罰有關的行政強制措施也應當由相應的行政機關實施,否則,相對集中的行政處罰權就難以落實。

　　為此,新的行政強制法草案規定:“依據行政處罰法第十六條規定行使相對集中行政處罰權的行政機關,可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。”

　　草案還進一步嚴格規範行政強制權,並對行政強製程序作了完善,對代履行的範圍作出嚴格的限定。

　　常委會組成人員在審議時表示,經過多次審議,行政強制法草案已比較成熟。

　　本月底舉行的全國人大常委會第二十一次會議將第五次審議行政強制法草案。我們有理由相信,歷經12年立法之路的行政強制法草案,會很快成為法律。

　　本報北京6月19日訊