“禁煙令”實施至今 禁令響亮煙霧難散

南京一市民在孩子身邊抽煙。

　　安 心攝

劉道偉繪

趙順清繪

沉 石繪

人民圖片

　　由衛生部出臺的《公共場所衛生管理條例實施細則》（以下簡稱《細則》）自5月1日起施行至今已有一個多月時間。《細則》第十八條規定：室內公共場所禁止吸煙。這條被公眾和媒體稱為“禁煙令”的法條在實施之前，曾被寄予厚望。但在剛剛過去的第二十四個“世界無煙日”前後，公眾質疑“禁煙令”收效甚微、形同虛設之聲強烈。為此，我們經過多方調查發現“禁煙令”正在遭遇四大難題。

　　難題一 執法主體不明確

　　【鏡頭】 5月底，青島中聯創意廣場，餐館劉經理説，“顧客是來用餐休閒的，不允許顧客吸煙，不是明擺著把顧客往外推麼，顧客還會再來嗎？”

　　提到“禁煙令”，多數餐廳經營者表示知道。但煙該怎樣禁，如果對不聽勸阻的吸煙顧客處罰，該由誰來罰？很多餐廳經營者表示在衛生部制定的“禁煙令”中根本找不到答案。

　　按照常理，餐廳等企業的經營者應成為禁止吸煙規定的執行主體。但現實中，絕大多數企業經營者出於商業利益考慮，並不願為了一根煙去得罪一個甚至一桌顧客。這導致禁止吸煙的相關規定在餐廳、酒吧等室內公共場所變成一紙空文。中南財經政法大學廉政研究院院長喬新生教授做出上述分析。他認為在現行法律框架內經營者充其量只能勸阻顧客吸煙。因為從法律視角分析，經營者並非執法主體，經營者不能對違反法律規定的顧客或者消費者採取任何強制性措施。

　　有法律專家提出，《細則》是衛生部頒布的部門規章，全面禁止室內吸煙，衛生部應該成為此項規則的執法主體。但現實中，在酒店、網吧裏時常有人吸煙，衛生執法人員及時趕到並對吸煙者進行處罰的情況卻是鳳毛麟角。“我國有3億多人吸煙，吸煙地點又很分散，執法主體權利義務不明確，不但造成執法分散，也造成執法混亂。”中國政法大學法學院院長薛剛淩説。

　　對於究竟由誰來執法，立法應該如何設置並賦權給執法者？喬新生提出通過修改現行行政法規，賦予警察禁煙執法權。他認為，今後警察不僅要對公共場所的賣淫嫖娼賭博行為進行執法檢查，還要對公共場所的吸煙行為進行執法檢查，一旦發現營業性場所默許或者縱容消費者吸煙的，警察可進行行政處罰。法律應當明確，一旦發生經營者因勸阻消費者吸煙而引起法律糾紛的情況，警察可以及時介入，確保禁止吸煙的規定得到落實。

　　難題二 處罰標準不清晰

　　【鏡頭】在廣東省汽車客運站購票大廳，空氣中漂浮著汗味、行李味，還有煙味。購票廳吸煙督導員吳仁頓説：“每天遇到在大廳裏吸煙的不少於20人，有的經過我們提醒自覺去了吸煙區。但是遇到不聽勸導的乘客我們督導員也只能嘆氣。”

　　醫院和車站作為非營業性的公共場所，不存在利益因素造成的控煙不力，但為什麼控煙措施在這些地方也難以執行？有關法律專家稱，暫無明確法律法規對吸煙者進行處罰，是導致“禁煙令”施行力度衰微的主要原因。

　　從法律位階上看，《細則》是衛生部制定的部門規章，屬行政法規，法律層級較低。而其中關於公共場所禁煙只有第十八條這一條規定。

　　“《細則》並未對違反禁令如何追究做出規定。也就是説，假設行政相對人在公共場所吸煙，但卻難以依據《細則》的規定對其做出處罰。”中國人民大學田文利副教授説。

　　目前，我國尚無全國性的關於煙草控制的專門法律，而其他涉及控煙內容的全國性法律法規中，通知性的臨時性規定與提倡性的規定居多。田文利説：“為進一步開展煙草控制工作，必須進一步完善控煙法規，在禁煙方面儘快進行有效立法。”

　　“為了減少吸煙人群，提高違法成本，適當的重罰十分必要。在美國，吸煙者的醫療保險保費會相應提高。我們可以類比對酒駕的處罰，一旦加大對違法的處罰力度，公共場所吸煙者與酒後駕車者類似都將自覺減少此類違法。”薛剛淩説。

　　難題三 戒煙門診冷清清

　　【鏡頭】最近一個月，在廈門大學附屬中山醫院開設的“戒煙門診”有時一天連一個病人都沒有。而在之前的很長一段時間裏，每個月也只接診過兩三個特意來戒煙的人。

　　我國戒煙門診的地位一直“尷尬”。以北京為例，經過15年的慘澹經營，從1996年的22家獨立戒煙門診到現在，或被併入呼吸科普通門診，或乾脆“關張”。目前。北京名義上有19家醫院開設了獨立的“戒煙門診”，實際上許多已“名存實亡”。據統計，全國戒煙門診估計有300—400家，但真正獨立“苦撐”的不到兩成。

　　“戒煙門診不景氣的直接原因是門診就醫患者稀少，醫院承受不了開設戒煙門診的經濟負擔。”中國人民解放軍總醫院呼吸內科副主任王立萬介紹説，戒煙門診的經費一般由醫院統籌劃分，國家對戒煙門診建立和運轉的資金幾乎沒有投入。對此，王立萬建議戒煙治療應納入政府公共服務範圍。政府應從煙草稅收中提取大部分資金用於控煙，從經費、工作場地等方面支持戒煙門診發展。

　　煙癮作為一種高復發成癮性疾病，通過求助戒煙門診，採取心理諮詢、行為干預及輔助藥物等多種方式結合的治療方法，可以緩解戒煙症狀，大大降低復吸率。統計顯示，如果吸煙者單靠毅力“幹戒”，戒斷成功率僅在3%左右。

　　王立萬介紹，很多時候患者來呼吸科看病後，是在醫生的引導下才接受醫療戒煙的。他認為由於個人健康意識不足，使得很多人仍然不清楚吸煙以及被動吸煙的嚴重危害。今年1月中國疾控中心等部門聯合發佈的《控煙與中國未來——中外專家中國煙草使用與煙草控制聯合評估報告》指出，2010年全球成人煙草調查表明，3/4以上的中國人不能全面了解吸煙對健康的危害，2/3以上的中國人不了解二手煙的危害。而目前，我國共計有7．4億非吸煙者正在遭受二手煙危害。

　　由於戒煙醫療費用不屬於醫保範圍，病人需要完全自付，這也是戒煙門診乏人問津的原因之一。“戒煙門診主要包括檢查與評估、心理治療和藥物治療，藥物治療正規療程一般為12周，整個過程費用一般在3000元左右。”王立萬説。服用藥物戒煙，一個療程要花費兩三千元，對普通市民來説，確實貴了些。對此，有專家建議，“戒煙治療及用藥”應納入醫保報銷範圍，從而促進更多人合理治療戒除煙癮。

　　難題四 煙草利益難撇清

　　【鏡頭】日前，浙江在線記者走訪了麗水汽車站、醫院、機關單位等公共室內場所，發現不少吸煙者想吸就吸，新生的“禁煙令”陷入尷尬境地。

　　未設置公共場所吸煙行為的處罰，也沒有設置場所經營者未勸阻吸煙行為的處罰。“禁煙令”雖然使公共場所吸煙行為成為違法行為，但是在某種程度上卻成了倡導性的法律規範。

　　如何從根本上改變煙民想吸就吸、倡導性規定形同虛設的尷尬局面，除了立法在處罰上出重拳外，割除我國現行的煙草專賣體制逐漸成為有識之士的共識。

　　據介紹，目前我國是世界上最大的煙草生産和消費國。煙草是不少地方的地方財政收入的主要來源。煙草行業可為地方政府帶來可觀的稅收。有關法律專家表示，煙草行業本身是一個龐大的利益集團，因而相關利益方在禁煙控煙落實中會採取選擇性的不重視。如果不改革我國的煙草專賣制度，即使頒布再嚴格的吸煙禁止令，預期效果也恐難達成。

　　現階段煙草業在我國國民經濟中佔有相當地位，但由吸煙導致的醫療費用及生産力損失正逐年增加且增幅持續擴大，煙草業帶來的綜合效益已呈負值。對此，田文利認為，如果由國家煙草專賣局參與制訂禁煙令可能會有更好的效果，部門立法後的聯合執法可以避免體制內的利益糾葛等負面因素。還有專家建議，應當從修改我國的煙草專賣法做起，徹底改革我國的煙草專賣制度，從煙草的生産、銷售各個領域實施全面監控措施，防止地方政府為了經濟利益而損害公眾的身體健康。

　　鏈結

　　網友支招：煙如何禁

　　網友“迪迪仔”：如果只有規定，沒有處罰，那麼“禁煙令”肯定效果不佳，我建議重罰違規煙民，並且連帶處罰室內場所的經營者的監督不力。

　　網友“老澡”：酒後駕車和公共場所吸煙同樣是危害他人的行為，處罰方式卻有天壤之別。我認為禁煙還得出狠招。醉駕入刑導致醉駕大幅下降，假如在公共場所吸煙也算觸犯刑律，在公共場所吸煙的人可能就會減少。

　　網友“李小跳”：禁煙不僅需要有處罰措施，還需要建立一支配套的執法隊伍。目前“禁煙令”執法僅靠衛生行政部門，其力度顯然難以得到保障。

　　網友“奇異夸克怪蜀黍”：國際上有不少禁煙高招，比如法國政府投入重金培訓專門的“煙警”，之後該國的吸煙率不斷下降。我們不妨借鑒一下，也培訓煙警，效果肯定不一樣。

　　網友“Happy”：禁煙也可號召市民“隨手拍”，把違規吸煙的煙民拍下來，執法部門予以曝光，才能對煙民起到震懾作用。另外，為激勵市民舉報，可以適當給舉報市民獎勵。

　　煙草中的有害物質

　　煙草燃燒的煙霧中含有4000多種已知的化學物質，它們是造成吸煙者成癮和健康損害的罪魁禍首。主要有害成分包括：尼古丁、焦油、一氧化碳、胺類、酚類、烷烴、醇類、多環芳烴、氮氧化合物、重金屬元素鎳、鎘及有機農藥等。

　　（1）尼古丁

　　尼古丁可以作用於吸煙者的大腦，使人們對煙草産生依賴性。尼古丁對人大腦的直接作用是使吸煙者感覺靈敏、興奮和放鬆。尼古丁還可以引起血管收縮，使血壓升高；使血管內膜受損，引起冠狀動脈痙攣，誘發心絞痛和心肌梗死；引起心跳加快。但是，尼古丁的這些作用只有在吸煙時才會出現，而在以其他形式使用尼古丁（如尼古丁替代療法）時不會出現，這是因為吸煙時尼古丁能夠非常迅速地進入人體併發生作用。

　　（2）焦油

　　焦油是煙草燃燒後産生的黑色物質，它在煙霧中以細小顆粒的形式存在。焦油是引起肺癌和喉癌的主要原因，也會加重哮喘及其他肺部疾病的症狀。而且，焦油還是使吸煙者手指和牙齒發黃的原因。

　　（3）一氧化碳

　　一氧化碳是一種無色無味的氣體。每支捲煙可以産生約20—30毫升一氧化碳。它與血紅蛋白的親和力比氧氣高260倍。吸煙者在冬季封閉的房間中吸一支煙，全家人血液中的碳合血紅蛋白會升高6倍。一氧化碳還會使膽固醇貯量增多，加速動脈粥樣硬化。

　　（4）放射性物質

　　吸煙分解、放出的射線，是重要的致癌因素。

　　（5）其他有害物質

　　煙草中還含有氰化鉀、甲醛、丙烯醛、砷、汞、鎘、鎳、氨、砒霜、殺蟲劑等致命成分。

　　（摘自中國疾病控制中心控煙辦公室）