各地政府頻繁修編城市規劃 被指為換取用地指標

　　《瞭望》文章：北京又要修規劃

　　2004年版北京城市總體規劃所期待的“‘最優的’結構”——多中心，今日未能顯現。相反，在過去六年中，被總體規劃認為存在嚴重弊端的單中心城市結構，被進一步強化

　　文/《瞭望》新聞週刊記者王軍

　　規劃期限至2020年的《北京城市總體規劃(2004～2020年)》(下稱2004年版總體規劃)施行僅六年，就要壽終正寢了。

　　上個月召開的“北京市人口與産業發展規律及規劃對策問題研究”專家研討會上，北京市規劃委員會主任黃艷透露，2013年北京市將重新編制城市總體規劃。一時引來各方議論。

　　“歐洲一些國家的城市規劃幾十年甚至幾百年不變”，當地一家媒體發表評論，“而國內的城市往往是一屆領導一個規劃，城市規劃跟著開發走，絲毫不見規劃的法律嚴肅性和戰略前瞻性。”

　　而在規劃部門看來，對城市總體規劃十年一大修，五年一小修，仍是“一項常規工作”。“總體規劃到2020年實現的兩大最主要指標——人口總量和人均GDP已經突破，所以這將是一次大修編。”北京市規劃委員會有關負責人作出解釋。

　　這次“大修編”的對象——2004年版總體規劃，在2005年1月經國務院第77次常務會議討論並原則通過時，被評價為“突出了首都發展的戰略性、前瞻性，抓住了若干重大問題，形成的總體規劃比較成熟，符合北京市的實際情況和發展要求”。

　　但它終未逃脫前兩版總體規劃的“宿命”，再度淪為“短命規劃”，也使北京的總體規劃修編，成為十年上演一次的“樣板戲”。

　　重修規劃的理由

　　北京市規劃委員會披露的信息稱，第六次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口為1961.2萬人，提前十年突破了總體規劃提出的2020年常住人口總量控制在1800萬人的目標；總體規劃提出的2020年人均GDP突破一萬美元的目標，2009年已經達到。

　　對總體規劃修編具有決定性影響的建設用地規模是否已被突破，規劃委員會並未提及。

　　一般而言，規劃期限的人口規模和人均GDP指標被突破，不會直接導致規劃重修，因為在建設用地尚有節余的情況下，能夠承載更多的人口與GDP規模，實乃高質量城市化的表現。

　　只有建設用地規模被突破，才構成重修總體規劃的理由，因為城市總體規劃的核心任務是引導城市建設佈局和調整土地利用，建設用地一旦告罄，規劃便失去意義。

　　北京1983年版總體規劃和1993年版總體規劃之所以“短命”，就在於建設用地規模——而不只是人口規模——被迅速突破。

　　過去三十年間，十年重修一次總體規劃，不是北京獨有之現象，它乃是中國城市化的“特色”，並相伴中央與地方的博弈——地不夠用了，賣完了，地方政府就會通過總體規劃修編，從中央政府嚴格控制的“地根”裏，獲取新的建設用地指標。

　　根據國務院建設行政管理部門頒布的《城市用地分類與規劃建設用地標準》，規劃人口與用地指標有著對應關係，規劃人口越多，用地指標越多。於是，做大人口規模成為地方政府修編規劃時傾力而為之事。

　　1990年代總體規劃修編中，出現這等怪事——至規劃期限2010年，各城市人口規模相加，竟達20億人。

　　“合理預測城市人口規模和城市化水平，是控制城市建設用地規模，保證城市規劃對城市發展發揮有效調控作用的一個關鍵性前提，可對城市人口規模和城市化水平還缺乏規範的預測方法。”2005年3月，國家發展和改革委員會在一份調研報告中指出，有的城市總體規劃，並不考慮預測方法的適用性，選取的目的性很強，有的甚至是先確定人口規模多大，再採取可用的方法進行推導；預測中採用的數據來源不規範，規範人口規模和城市化水平預測的相關法律法規也存在空白。

　　彼時，中央高層對地方政府做大城市人口規模的傾向，予以強烈關注。

　　2004年12月20日，《瞭望》新聞週刊刊發《城市規劃修編的圈地玄機》，對正在進行的總體規劃修編中，地方政府抬高人口規模的動態作出分析。國務院總理溫家寶就此批示，要求必須及時進行正確引導，並制定嚴格的審批制度，尤其要有明確而有力的土地控制政策，合理限制發展規模，防止濫佔土地掀起新的圈地熱。

　　“我們要嚴密關注新一輪城市規劃修編的動向，讓任何時候以任何形式出現的圈地熱，一露頭就像‘過街老鼠’一樣，‘人人喊打’。”2005年1月，國土資源部主管的《中國國土資源報》在一篇評論員文章裏説。

　　國土資源部一位官員向本刊記者介紹，2004年版總體規劃修編中，北京市最初上報的建設用地規模為1800平方公里，國土資源部強烈要求控制在1600平方公里以內，北京市修改後提出1700平方公里，國土資源部仍堅持己見，最後通過的面積是1650平方公里。

　　如此費力得來的1650平方公里，今日或已不敷使用，才有重修規劃之議。

　　吳良鏞的心願

　　2004年版北京城市總體規劃獲國務院批復之際，時已83歲高齡、領銜規劃修編的兩院院士吳良鏞，因過度疲勞住入醫院。

　　他對本刊記者説，參加這項工作他有兩大心願，一是希望北京能夠立足於區域規劃，改變大量建設集中于超負荷的市中心區的狀況，通過興建新城，調整單中心城市結構，走出以環線擴張的“同心圓”，實現城市的均衡發展；二是再回到“圓心”，整治、保護好北京舊城，實現歷史名城的復興，使之成為姿態煥發的“新京華”。

　　他的心願體現在最終通過的總體規劃文本中，即“逐步改變目前單中心的空間格局，加強外圍新城建設，中心城與新城相協調，構築分工明確的多層次空間結構”，“重點保護舊城，堅持對舊城的整體保護”，“保護北京特有的‘衚同－四合院’傳統的建築形態”，“停止大拆大建”。

　　新中國成立之初，政府高層放棄了建築與規劃學家梁思成、陳佔祥提出的將中央行政區放在北京舊城之外建設的“梁陳方案”。此後，改造舊城成為北京城市發展方向，導致就業功能過度集中在以舊城為中心的區域，大量工作人口不得不在郊區居住，激起城郊之間的交通大潮，首都被譏為“首堵”。

　　基於對歷史經驗的總結，2004年版總體規劃提出變單中心為多中心的城市結構調整目標，希望通過外圍新城的建設，轉移過度擁擠于中心城的功能，以推動全市的平衡發展，治理交通擁堵、環境污染等一系列大城市問題。

　　“本次規劃強調在市域範圍內積極構建‘兩軸－兩帶－多中心’這一新的城市空間結構，改變目前單中心均質發展的狀況”，2004年版總體規劃陳述要旨，“通過對城市空間結構的調整，解決中心城過度聚集所帶來的諸多問題。同時，通過構築新的城市空間結構，充分發揮中心城、新城和鎮的輻射帶動作用，保障城鄉協調發展、區域協調發展的實現。”

　　所謂“兩軸”，是指沿長安街的東西軸和傳統中軸線的南北軸；

　　所謂“兩帶”，是指包括通州、順義、亦莊、懷柔、密雲、平谷的“東部發展帶”和包括大興、房山、昌平、延慶、門頭溝的“西部發展帶”；

　　所謂“多中心”，是指在市域範圍內建設多個服務全國、面向世界的城市職能中心，提高城市的核心功能和綜合競爭力，包括中關村高科技園區核心區、奧林匹克中心區、中央商務區(CBD)、海淀山後地區科技創新中心、順義現代製造業基地、通州綜合服務中心、亦莊高新技術産業發展中心和石景山綜合服務中心等。

　　“多中心等於沒中心，或者就是到處攤大餅。”2004年版總體規劃修編過程中，北京市城市規劃設計研究院高級工程師高毅存撰文爭鳴，提出“雙都心”設想，即“保護北京舊城平緩棋盤式格局，將産業與經濟建設逐步向東南挪動，在通州甚至更遠的廊坊一帶形成新的都心，逐漸把老北京的行政中心、商業中心、教育中心和其他城市功能移到新的都心，形成雙都心的模式”。

　　時任中國城市規劃設計研究院副總規劃師的趙燕菁，認為“以中央行政辦公為核心的部分‘首都功能’應當是此次空間結構調整的重點”，提出將中央行政區放在通州新城建設的方案。

　　當時在北京，僅中央機關馬上需要的用地就有近4平方公里之多，相當於5個半故宮(微博)的佔地面積。

　　北京中心城區的規劃空間容量已趨於飽和，中央企事業單位及其附屬功能的佔地高達170多平方公里，多集中在四環以內。在這一范圍，減去道路、基礎設施、公園、學校等用地後，其餘用地一半以上都和中央職能有關，而北京市政府相關的佔地只有中央的十分之一左右。

　　趙燕菁認為，只有中央行政區的調整，才能帶動北京城市結構的調整。但這個意見，並未被總體規劃採納。

　　“最近北京人口超過規劃的1800萬，達到1961萬人，再次引起最優城市規模的熱議。”趙燕菁日前向本刊記者表示，“其實，‘梁陳方案’已經暗示，規模並不重要，關鍵是結構。上次總規編制時，我就預言規模控制不住。但我認為最優的規模是相對的概念，我在一篇文章中指出，最優的規模取決於對應的城市結構。就像一個人從胚胎長到成人，哪一個規模是‘最優的’？一個大象和一個螞蟻，誰的規模是‘最優的’？顯然，脫離一定的結構，規模的合適與否壓根就是無解的。極端一點説，規模不過是結構的函數，只要結構合理，規模自然合理。與其控制規模，不如控制結構。但問題恰恰是我們不知道什麼是‘最優的’結構。”

　　調整結構落空

　　2004年版總體規劃所期待的“‘最優的’結構”——多中心，今日未能顯現。相反，在過去六年中，被總體規劃認為存在嚴重弊端的單中心城市結構，被進一步強化。

　　對舊城的拆除仍在進行之中。2010年3月，北京市規劃委員會向北京市政協文史委員會所作的《北京市歷史文化名城保護工作情況彙報》介紹，舊城的“整體環境持續惡化的局面還沒有根本扭轉。如對於舊城棋盤式道路網骨架和街巷、衚同格局的保護落實不夠，據有關課題研究介紹，舊城衚同1949年有3250條，1990年有2257條，2003年，只剩下1571條，而且還在不斷減少。33片平房保護區內僅有600多條衚同，其他衚同尚未列入重點保護範圍內”。

　　2005年4月19日，北京市政府對舊城內131片危改項目作出調整，決定35片撤銷立項，66片直接組織實施，30片組織論證後實施。

　　在此之前，北京市政協文史委員會向政協北京市第十屆委員會第三次會議提交黨派團體提案，建議按照新修編的總體規劃要求，立即停止在舊城區內大拆大建；鄭孝燮、吳良鏞、謝辰生、羅哲文、傅熹年、李準、徐蘋芳、周幹峙聯名提交意見書，建議採取果斷措施，立即制止在舊城內正在或即將進行的成片拆除四合院的一切建設活動。

　　北京市規劃委員會、北京市城市規劃設計研究院、北京建築工程學院編著，2008年出版的《北京舊城衚同實錄》顯示，2004年版總體規劃施行之後，還有162條衚同將被繼續拆除。

　　2010年11月，北京市出臺《關於大力推動首都功能核心區文化發展的意見》，提出“實施舊城整體保護，在舊城地區，一般不再安排重大建設項目，現有歷史文化保護區不再進行拆建”。這一意見，與2004年版總體規劃一致，仍不能使舊城之內的拆除活動完全停止。

　　本刊記者近日在現場看到，對北京最早建城與建都的所在地——宣南地區的拆除，正在房地産開發中大規模進行，唐遼金故城遭到毀滅性破壞。

　　中國社會科學院科研與學術交流大樓項目，正在東城區南牌坊衚同一帶進行拆遷，老北京現存唯一一處建築營造廠的實體標本——南牌坊衚同18號聚興永木廠建築遺存，危在旦夕。“中國社會科學院是我國最大的社會科學研究機構，保護中國優秀的歷史文化遺存義不容辭。”有關專家發出呼籲，“立即停止在北京市東城區南牌坊衚同18號的拆遷，對聚興永木廠建築遺存進行實測和拍照，以便完整保留這一重要的歷史建築遺存。”

　　2004年版總體規劃存在一個矛盾——它在提出“堅持對舊城的整體保護”之時，未將歷史文化保護區(下稱文保區)覆蓋整個舊城，只是把舊城的文保區擴大到33片，只佔舊城面積的29%。這給舊城之內的拆除活動，留出一個“彈性空間”。

　　在過去六年中，即使是對文保區的保護，也未完全依規劃行事。前門商業區工程，是以房地産開發方式大建倣古建築；皇城保護區內，一些機構不斷擴建，與總體規劃的相關規定存在衝突。

　　中央機構多在原地擴張，加劇了單中心城市結構的矛盾；中心城內，西城區啟動金融街西擴，朝陽區著手CBD東擴，豐台區興建麗澤商務園。這些需要完成大規模拆遷的開發項目，正在更大範圍地製造“進城上班，出城睡覺”的生活方式。

　　“目前我市中心城人口和産業過度集中的局面沒有得到根本改變”，去年11月，北京市人大城市建設環境保護委員會主任委員趙義，就2004年版總體規劃的實施情況作評估報告，“城六區內集中了全市60%以上的人口和75%的國民生産總值，攤大餅式的城市發展格局依然沒有得到有效遏制。新城綜合功能尚顯不足，産業與居住脫節狀況比較普遍，沒有有效發揮總體規劃中提出的疏解中心城人口和功能、聚集新的産業、帶動區域發展的作用。”

　　他呼籲，“必須確保總體規劃的全面實施。”

　　可眼下，未及全面實施的總體規劃，就要退出歷史舞臺了。

　　“人進去，相片出來”

　　2004年版總體規劃施行之初，遭遇的一大質疑是——它提出的2020年北京中心城人口規模控制在850萬人以內的目標，不可能實現。

　　這一版總體規劃修編之時，北京中心城內，已決定開發的住宅建築量已可容納1000萬人口。“房子都蓋好了，你還不讓人去住？！”一位規劃專家對本刊記者説，“中心城850萬人口的控制目標怎麼可能實現呢？”

　　“做小了中心城的人口規模，就可以做大郊區新城的人口規模了，”一位知情人士道出玄機，“這樣，郊區新城就可以拿到更多的建設用地指標了。”

　　如前述專家所料，2010年11月，北京市規劃委員會有關負責人披露，北京中心城人口已超過1000萬人。

　　5月30日，北京市統計局、國家統計局北京調查總隊發佈數據：2010年北京1256.7萬常住戶籍人口中，人戶分離人口多達345.4萬，佔常住戶籍人口的比例為27.5%。跨區縣人戶分離人口戶口登記地相對集中，主要分佈在東城區、西城區、朝陽區和海淀區，共140.3萬人，佔跨區縣人戶分離人口總量的76.7%。

　　這一情況表明，北京市的公共服務資源過度集中在中心城的狀況未獲緩解。

　　在總體規劃調整城市結構目標落空的情況下，北京，這個人口已近2000萬的巨型城市，將如何運轉？

　　今年一季度北京地鐵出行人數超4億人次。“人進去，相片出來；餅乾進去，麵粉出來”，網民們對地鐵之擠，發出感嘆。如此驚人的出行規模，可能還會被既有的城市結構不斷複製並“發展壯大”。

　　曾被趙燕菁設想為新的中央行政區的通州新城，正朝著一個人口逾百萬的超級睡覺城方向發展，儘管北京市在那裏安排了一個“最高端的商務中心區”，但在中心城各大商務區的同構競爭中，通州的這一處，更像是“資本的城市化”場所。

　　北京市水務局日前披露，全市人均水資源量已降至100立方米，大大低於國際公認的人均1000立方米的缺水警戒線，缺水形勢異常嚴峻。

　　如此捉襟見肘的資源條件，還能支撐怎樣的發展規模？難道總體規劃的修編，只是意味著又一場建設用地指標博弈的開始？