2008年資料：創新投入機制力促教育崛起

　創新投入機制力促教育崛起

——財政部教科文司司長趙路談改革開放30年財政支持教育事業發展

　改革開放30年，是中國教育事業崛起的重要時期。如果説財政工作中最令人欣慰的事，那就是通過公共財政體系的建立與完善，搭建起教育投入的長效保障機制，有效地促進了教育事業的改革與發展。在回顧改革開放30年財政支持教育事業發展的情況時，財政部教科文司司長趙路深有感觸地説，黨的十一屆三中全會後，伴隨著改革開放的偉大實踐，在鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀的指導下，我國教育事業取得了跨越式發展。財政投入作為黨和國家履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段，在合理配置教育資源、保障各類學校運行、促進教育改革和發展、實現教育公平等方面，發揮著十分突出的重要作用。

　　公共財政搭建教育投入長效保障機制

　　財政教育投入的不斷增加，為教育事業的健康發展提供了有力保障。目前，我國已建立起世界上最大規模的教育體系，教育普及程度接近中等收入國家水平。

　　30年來，國家財政用於教育的支出由1978年的75億元增加到2007年的7122億元，增長了90多倍，是各項財政支出中增長幅度最快的項目之一。

　　為什麼會有這麼大的投入和增幅？趙路司長認為：一方面，得益於我國財政收入的大幅度增加；另一方面，得益於公共財政體系框架的建立和逐步完善。1998年之前，由於國家財力有限，公共財政框架尚未建立，國家財政對教育的投入總量有限、增幅不大。特別是農村義務教育，農民承擔了義務教育約一半的費用。1998年後，隨著我國公共財政框架的逐步建立，財政支出結構做出重大調整，財政投入的重點轉向公共服務，教育成為公共財政的重點保障領域。

　　國家通過立法，確定了教育經費的“三個增長”和“財政性教育經費佔國民生産總值4％”的目標要求，使財政教育投入發生了天翻地覆的變化。特別是近幾年，財政教育投入快速增加，在2008年預算安排中，預算內教育支出佔財政支出的比例在財政各項支出中越居第一位，達到14．9％。財政教育投入的不斷增加，為教育事業的健康發展提供了有力保障，目前，我國已建立起世界上最大規模的教育體系，教育普及程度接近中等收入國家水平。

　　機制創新解決教育事業關鍵問題

　　在農村義務教育支出責任劃分和投入方式上，對原體制進行了重大改革，取得了重大突破。各級政府對農村義務教育的投入大幅增長，農村義務教育邁入了一個新的歷史發展階段。這次改革被溫家寶總理稱為“在我國義務教育發展史上具有里程碑式的重大意義”。

　　按照中央關於教育事業發展與改革的戰略部署，近幾年，財政部門會同教育部門著力解決制約教育事業發展的瓶頸問題，比如農村義務教育經費保障問題、家庭經濟困難學生資助問題等，得到了廣大人民群眾和社會各界的認可和贊同。趙路司長指出：近年來，財政投入力度不斷加大，如何分配使用、怎麼形成投入的長效機制，成為了新的課題。為此，財政部動了不少腦子，做了不少文章。投入方式由對資金的簡單分配，轉變為通過制度創新帶動教育投入增長。也就是説，對教育不能僅僅是簡單的增加經費，而是要通過體制機制創新，做好帶有根本性、規範性、長期性和系統性的制度設計，建立投入的長效機制，帶動、促進教育事業的改革與發展。而實踐表明，只有好的制度設計，才能從根本上解決教育事業發展中的深層次問題，才能充分發揮財政投入的政策導向作用，拉動財政教育投入的大幅增長。

　　首先，在新形勢下，增加財政投入，必須按照科學發展觀的要求，更新投入理念，著力制度創新，解決制約教育發展的關鍵問題；其次，在設計財政投入機制時，要明確中央與地方的支出責任，調動中央和地方兩個積極性，促進各級政府對教育投入的增加；最後，優化財政支出結構，要向民生領域傾斜、向農村傾斜、向經濟欠發達地區傾斜、向教育事業發展的薄弱環節傾斜，促進教育領域基本公共服務均等化。

　　比如，農村稅費改革取消各種農業稅費，改變教育向農民集資的方式，農村義務教育面臨的一個最突出的問題就是經費保障問題。如何保障？按照義務教育管理體制，農村義務教育的投入是地方政府的責任。但是，在新的形勢下，國務院從理順體制機制的高度出發，決定從2005年起實施農村義務教育經費保障機制改革，按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障範圍。在農村義務教育支出責任劃分和投入方式上，對原體制進行了重大改革，取得了重大突破。

　　各級政府對農村義務教育的投入大幅增長，農村義務教育邁入了一個新的歷史發展階段。這次改革被溫家寶總理稱為“在我國義務教育發展史上具有里程碑式的重大意義。”

　　重視管理確保財政資金安全

　　目前對教育經費的監督，已經形成了人大、審計、財政、主管部門和學校的多元化的監督體系。對於發現的問題，各方面都高度重視，認真分析原因，並限期整改。

　　搭建起財政教育投入的長效保障機制，不等同於經費的管理就做好了。教育經費的大幅度增加，對管好、用好財政資金提出了更高的要求。趙路司長強調：近年來，按照“科學化、精細化”管理的要求，我們下大功夫研究資金監管辦法，形成了一系列監管措施，從四方面入手，努力做到增加投入與加強監管並重。

　　資金管理制度化。管好用好財政資金，必須建立起嚴格、規範的管理制度，確保財政資金從分配到使用的各環節的安全，做到每一筆資金的使用都有法可依。近年來，我們為每一項改革或專項資金制定了資金分配、管理辦法。一些大的改革措施，比如，農村義務教育經費保障機制改革，財政部共制定了14個資金管理辦法，涵蓋了預算管理、國庫集中支付、資金使用等各個環節。

　　管理方式科學化。創新管理方法，必須搭建一個好的管理平臺。我國的教育，隊伍大、單位多、戰線長，有40萬所中小學、1．5萬所中等職業教育學校、2000多所大學，教師1400萬人，學生2億人。財政教育經費幾乎遍佈城鄉所有的學校，僅中央財政對地方的教育投入就在千億以上。單純用傳統方式是管不好這些經費的，必須創新管理辦法，搭建起責任明確的管理平臺。既要明確各級在經費投入與管理上的責任；又要實行科學的經費分配與管理辦法。比如，我們對地方的教育專款，80％以上是按照體制、機制的設計和因素法進行分配的，地方事先都清楚大致上每年能從財政部分配到多少錢，最大限度地減少了經費分配中的“自由裁量權”和“跑部進錢”現象。

　　管理手段信息化。要實現科學化、精細化的管理，就要引入現代化的管理手段，建立財政教育資金管理信息系統，對預算編制、預算執行、決策支持和行政管理進行追蹤問效，實現目標管理、項目管理、資産管理、數據庫管理的綜合管理。

　　責任監督多元化。對資金的監督管理要形成多元化的管理體系。目前，對教育經費的監督，已經形成了人大、審計、財政、主管部門和學校的多元化的監督體系，對於發現的問題，各方面都高度重視，認真分析原因，並限期整改。

　　展望未來　任重而道遠

　　大力支持義務教育的均衡發展，大力支持加快普及高中階段教育，大力支持高等教育質量的提高。同時，還要進一步落實和完善家庭經濟困難學生的資助政策，促進教育公平，確保每一個學生不因家庭經濟困難而上不起學。

　　改革開放30年來，我國教育事業取得了令世界矚目的成就與公共財政的支持是分不開的。一方面，通過公共財政資金的投入，促進了整個教育事業的大發展；另一方面，通過重點領域的投入政策和管理體制的改革與完善，優先解決了關係民生的一些重大問題，得到了社會各界的讚揚和廣大人民群眾的認同。

　　面對取得的成績，趙路司長感到仍有很多工作要做。他説，今後要緊緊圍繞十七大提出的“優先發展教育，建設人力資源強國”任務，按照科學發展觀的要求，繼續優化財政支出結構，依法加大財政教育投入；堅持制度先行，著力提高資金使用效率，並突出抓好以下幾個方面的工作：

　　大力支持義務教育的均衡發展。義務教育是最大的、最重要的公共産品，義務教育的均衡發展是實現教育公平的最重要的內容，也是公共財政保障的重點領域。當前的主要任務是，繼續推進和完善農村義務教育經費保障機制改革，不斷鞏固改革成果，使1．5億名農村中小學生都能夠免費接受義務教育。同時，還要積極穩妥地逐步推進城市義務教育經費保障機制改革。落實《義務教育法》關於免除學雜費的規定，切實保障好進城務工農民子女平等地接受義務教育的權利，逐步推進城市義務教育的綜合改革。

　　大力支持加快普及高中階段教育。普及高中階段教育，首先要大力調整高中階段的教育結構，支持中等職業教育的加速發展，使其與普通高中教育實現合理的配置比例。逐步加大對高中階段學校的投入力度，解決目前高中階段學校校舍、儀器設備、圖書資料短缺等突出問題。在職業發展方面，堅持以就業為導向，與市場、企業需求相結合，注重技能型人才的培養，促進職業教育辦學觀念、辦學模式、教育方式的轉變。

　　大力支持高等教育質量的提高。對不同類型的高等學校應當針對特點實行不同的投入政策和投入方式，促進高校走內涵式發展的道路，著力提高辦學水平。按照高等學校人才培養、科學研究和社會服務的三大社會功能，逐步建立起由教學經費、科研經費和社會服務激勵經費構成的撥款體系。建立高等學校控制風險長效機制，引導高校科學、合理定位和勤儉辦學。加大“985”、“211”等重大專項的投入力度，突出為核心産業服務的專業與學科建設。

　　同時，還要進一步落實和完善家庭經濟困難學生的資助政策，促進教育公平，確保每一個學生不因家庭經濟困難而上不起學。

　　鏈結:

　　教育財政總體投入情況

　　在教育經費來源上，經過30年的改革與發展，建立起以國家財政撥款為主、其他多渠道籌措教育經費為輔的體制，通過改革創新不斷加大教育經費投入，有力地支持了教育事業的健康快速發展。

　　教育經費和教育財政經費的不斷增加，為我國教育事業的健康發展提供了有力保障。教育部最近統計數據，到2007年底，我國“兩基”人口覆蓋率達到99％，農村免費義務教育全面實現，義務教育邁入了全面普及的歷史新階段，義務教育均衡發展取得初步成果；普通高中教育和中等職業教育協調發展，2007年高中階段教育毛入學率達到66％；2007年，高等教育招生規模達到565萬人，普通高等教育在學總規模超過2700萬人，毛入學率達到23％，高等教育規模超過俄羅斯、印度、美國，成為世界第一。

　　背景:

　　十一屆三中全會以來教育財政體制的變遷

　　改革開放30年來，我國教育財政體制發生了數次大的改革與制度變遷，初步建立了教育財政的法律法規體系

　　，分稅制財政體制改革為教育財政投入提供了物質保障。

　　1．初步建立了教育財政的法律法規體系

　　1993年頒布的《中國教育改革與發展綱要》明確要求“初步建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制”，“改革政府包攬辦學的格局，逐步建立起以政府辦學為主體，社會各界共同辦學的體制”，並首次提出了“逐步提高國家財政性教育經費支出佔國民生産總值的比例，本世紀末達到百分之四，達到發展中國家80年代的平均水平”，和“中央和地方政府教育撥款的增長要高於財政經常性收入的增長，並使按在校學生人數平均的教育費用逐步增長，切實保證教師工資和生均公用經費逐年有所增長”的“三個增長”原則。1995年頒布的《教育法》再次明確了：“國家建立以財政撥款為主、其他多種渠道籌措教育經費為輔的體制，逐步增加對教育的投入，保證國家舉辦的學校教育經費的穩定來源。”

　　2．分稅制財政體制改革為教育財政投入提供了物質保障

　　1994年的分稅制財政體制改革理順了中央與地方的分配關係，調動了中央、地方兩個積極性；強化了中央的調控能力，為我國建立公共財政制度和增加教育財政投入提供了物質基礎和體制保障。教育財政投入總規模大幅度增加。財政預算內教育經費從1993年的644億元增長到2006年的5796億元，財政性教育經費從1993年的868億元增長到2006年的6348億元，財政性教育經費佔GDP的比重從1993年的2．51％上升到2006年的3．01％。同時，中央財政加大專項轉移支付，重點解決各類教育事業發展中的突出問題。

　　縱深:

　　近年來，財政支持教育事業的重大改革

　　這次改革，將農村義務教育全面納入了公共財政保障範圍，受到社會各界和廣泛讚譽。黨的十七大譽為“農村免費義務教育全面實現”。

　　1．農村義務教育經費保障機制改革

　　長期以來，農村義務教育經費相當一部分依賴農民和向學生收費。2000年開始的農村稅費改革，取消了農村教育費附加和教育集資，農村義務教育經費投入出現缺口。

　　在這樣的背景下，2001年，國務院確定對農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制（簡稱“以縣為主”）。2003年，國務院進一步明確，保障農村義務教育投入是各級政府的責任，中央、省和地市要加大轉移支付力度，縣級政府要將農村義務教育經費全額納入財政預算。農村義務教育以鄉村兩級管理和傳統的投入體制被打破，在一定程度上緩解了農村義務教育經費投入不足的問題。但是，農村義務教育經費保障機制方面，仍然存在各級政府投入責任不明確、經費供需矛盾比較突出、教育資源配置不盡合理、農民教育負擔較重等突出問題。

　　2005年，國務院從理順體制機制的高度出發，決定實施農村義務教育經費保障機制改革。按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障範圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。中央重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區。

　　改革的具體內容：一是全部免除農村義務教育階段學生學雜費，對貧困家庭學生免費提供教科書並補助寄宿生生活費。免學雜費資金由中央和地方按比例分擔，西部地區為8：2，中部地區為6：4；東部地區除直轄市外，按照財力狀況分省確定。免費提供教科書資金，中西部地區由中央全額承擔，東部地區由地方自行承擔；二是提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平，所需資金由中央和地方按照免學雜費資金的分擔比例共同承擔；三是建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制，中西部地區由中央和地方按照5：5比例共同承擔，東部地區所需資金主要由地方自行承擔，中央根據其財力狀況以及校舍維修改造成效等情況，給予適當獎勵；四是鞏固和完善農村中小學教師工資保障機制。

　　考慮到中央與地方各級財政承受能力，農村義務教育經費保障機制改革，從2006年－2010年，分年度、分地區逐步實施。2007年，針對保障機制改革實施中出現的新情況、新問題，經國務院同意，財政部、教育部又發出通知，從2007年起3年內，再次新增經費470億元左右，用於調整完善農村義務教育經費保障機制改革有關政策。主要包括：一是明確中西部地區農村義務教育階段家庭經濟困難寄宿生生活費基本補助標準；二是從2007年秋季學期開始，全國農村義務教育階段學生全部享受免費教科書政策；三是提前一年落實生均公用經費基準定額；四是提高中西部地區中小學校舍維修改造測算單價標準。通過調整完善方案，2006年－2010年，農村義務教育經費保障機制改革將累積投入新增2652億元，其中，中央財政1604億元，地方財政1048億元。

　　2．建立健全家庭經濟困難學生資助政策體系

　　近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，為保證家庭經濟困難學生順利完成學業，國家財政採取了一系列措施，不斷加大對家庭經濟困難學生的資助力度，包括：對農村義務教育階段家庭經濟困難學生實施“兩免一補”政策，設立中等職業學校國家助學金，完善高等教育階段國家助學貸款政策等等。但是，與新形勢的要求相比，我國普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系還不夠完善，一定程度上制約著教育事業的持續健康發展。

　　根據黨的十六大和十六屆三中、六中全會關於完善家庭經濟困難學生資助政策體系的要求，2007年，印發了《國務院關於建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》，決定從2007年秋季開始，建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系，通過加大財政投入，落實各項助學政策，擴大受助學生比例，提高資助水平，從制度上基本解決家庭經濟困難學生的就學問題。

　　資助政策體系實行“政策導向明確、經費共同負擔、各方責任清晰、管理操作規範”的基本原則。一是在經費投入上，要按照建立公共財政體制的要求，大幅度增加財政投入，建立以政府為主導的家庭經濟困難學生資助政策體系；二是在財政投入的分擔上，為調動中央和地方兩個積極性，國家勵志獎學金和國家助學金所需資金由中央與地方按比例分擔。為此，中央和地方財政2007年安排秋季學期助學經費約154億元，其中，中央財政98億元，全國高校約400萬名學生和中等職業學校約1600萬名學生獲得資助。