北京外來人口政策“由松轉緊” 專家建議建人口緩衝區

　　4月，西城區流管辦加挂“新市民之家”牌子，公推選出的“自我管理組長”正在接聽服務熱線，解答轄區外來務工人員的疑問。西城區政府供圖

　　每三個北京人，就有一個來自外地，10年來，外來人口在北京人口的比例翻番。這是昨天北京市宣佈的第六次人口普查呈現的最大的變化。一方面是各地年輕人源源涌入北京，另一方面是北京呼聲愈高的資源環境壓力，以及接納、服務外來人口政策的搖擺不定。北京，這個特大城市怎樣完成發展騰飛期對外來人口從“管理”到“服務”的轉變，目前仍在艱難解題。

　　5月1日，在北京市朝陽區原東葦路市場擺攤賣牛奶的吳翠玉一家，坐上了開往老家蘇州的火車，告別了生活10年的京城。

　　清理群租、清理地下室、限購汽車、限購房子……從去年底至今，北京推行的一系列新政讓吳翠玉一家四口作出了“逃離北京”的決定。

　　人口控制手段升級

　　704.5萬，北京市第六次全國人口普查中外來人口數量，吳翠玉一家是704.5萬中的一分子。

　　按照北京人口管控的“加減法”，吳翠玉一家正是被“減掉”的那一部分。

　　2005年北京兩會，政協委員張惟英提出“對外地人進京實行準入制度”，引來無數“板磚”。此後，再無人敢提出“人口準入”一詞。

　　但五年後，2010年北京兩會，北京突破1800萬人口“紅線”，人口管控再次成為代表、委員們的焦點議題。

　　不過這一次，調控的手段相對“柔和”，建議通過市場這只無形的手，做人口管控的“加減法”，“政府可以通過制訂規劃，決定發展什麼樣的産業來調控人口”，曾多次參與北京人口問題調研的市政協委員、人口專家陸傑華説。

　　實質上，這一做法，北京7年前就已試行。自2003年開始，順義區逐步清理整頓小百貨、小食店等“五小”企業；升級改造餐飲、洗浴、美容美發等傳統服務業，同時獎勵雇傭本地人的企業。至去年，其流動人口總量僅相當於其他區縣的1/3乃至於1/2。

　　順義區的做法，在去年得到了北京市的肯定，去年下半年來，房山、豐臺等區縣紛紛仿傚。

　　百萬流動人口或被擠出

　　而今年1月“北京市工商行政管理工作會議”則爆出更為成熟的“以業控人”“加減法”規劃。在會上，北京市政府相關領導明確表示，屏蔽不符合首都功能定位的行業形態；小百貨等17類業態將提升審批准入門檻，約涉及30萬戶商業主體、100萬流動人口。

　　雖然此後北京市發改委副主任趙磊曾回應，“沒有‘低端産業’或者‘低端人群’的説法”；“從來沒想把低端人群擠出去”，“低端産業退出機制是屬於經濟結構轉變的範疇，與人口管理是兩個不同的範疇”。

　　但低端産業退出，某種程度上還是起到了減少流動人口的效果。去年底，吳翠玉一家賴以生存的半露天式東葦路市場升級改造被拆除。而管莊一帶封閉式市場沒有空余攤位，想擺牛奶攤，她只能租鋪面或進超市，“租金掙不出來，進場費更交不起，沒戲唱了”，她説。

　　新政策提高來京門檻

　　除了東葦路市場的消失，去年底，吳翠玉租住的地下室被收回，房租一下上升了近1000元。

　　這都不是“逃離北京”的主要原因，“兩個兒子大學畢業了，是他們説以後買車買房都有限制，北京不那麼歡迎你”。

　　從去年底到今年初，短短兩三個月內，北京連續推出三道新政：清理群租和人防地下室；車市限購令；房市限購令。

　　雖然每一項都未提及人口管控字樣，但這些政策對外來人口門檻更高。限購汽車和房子，均對流動人口單獨設卡，以“納滿稅五年”為條件。

　　“只要控制，針對的肯定就是沒有北京戶口的”，黑龍江籍來京人員劉琪説，2007年大學畢業剛來北京時，只要辦張暫住證，就能買車買房，他覺得自己跟北京人差距不大，但這一年連續出臺的政策，使他感受到壓力，“有處處受限的感覺”。

　　劉琪一直關注居住證的新聞，前年起，居住證制度列入北京官方規劃。可一週前，他留意到，北京市政府發佈的“2011年市政府摺子工程”顯示，居住證還在“研究實施”，“看到這個消息，真有點心涼，都研究兩年了，留在北京，會不會有未來？”

　　“城市病”加劇調控壓力

　　此次人口普查的數據顯示,本市流動人口比重十年翻番，對此，中國人民大學教授毛壽龍表示，外來人口是北京人口增長的主因，因此，北京人口管控的實質，就是如何管控流動人口。

　　從嚴轉松，再到嚴，他認為，最近10年，北京流動人口管理正在經歷這樣的變化。2004年，持暫住證可以買車上京牌，對流動人口的管控政策，開始鬆動。

　　但不斷加劇的人口、資源、環境壓力，以及交通擁堵等“城市病”，迫使官方延緩了腳步，“以車市和房市限購令為例，如果不限購，機動車的增長、房價的上漲趨勢，短期內都無法緩解”。

　　從暫住證到納稅年限，毛壽龍認為，這是北京基於現實難題，不得不作出的選擇。變“管理”為“服務”，給流動人口市民待遇，官方確有這樣的美好願望，但“城市資源的承受能力已接近上限，最起碼一段時間內，北京流動人口管理還會用納稅年限這樣的行政剛性政策”。

　　人口調控震蕩還將延續

　　在離京的火車上，吳翠玉接到了兩個老顧客“送奶上門”的訂貨電話，“不知道我們已經走了，説這回不方便了”。

　　感覺到不方便的，不僅僅是吳翠玉的老顧客。春節後開業一個多月，東城區幸福大街一家川菜館，才招到第一個服務員。“全在招服務員，不止我一家。職介所的工作人員説，不讓租地下室，能當服務員的，要麼回了老家，要麼跑到城外面去了”。

　　北京市人力社保局、“我愛我家”市場研究院等機構公佈的數據證實，今年一季度，“簡單體力勞動人員”用工荒，推銷、展銷人員等10類職業，需求嚴重大於供給，尤其是餐廳服務員、廚工，近12個用工需求，只有一個求職者。

　　對此，北京市社科院研究員白志剛認為，北京正在經歷人口管控的震蕩期，“對於北京這樣的國際化大都市而言，任何一個政策出臺，都會牽一髮而動全身，帶來連鎖反應”，由於低端産業退出等産業調整措施正在實施，而車市、房市限購令短期內不會取消，因此，震蕩期還將持續。

　　形成人口流入緩衝區

　　人口普查顯示，北京核心區（東、西城區）人口密度是拓展區的3.1倍、發展新區24.4倍，白志剛建議，北京應分散中心城區功能，使天通苑、回龍觀等睡城具備衛星城的魅力，以此降低震蕩期的影響，規避流動人口管控帶來的問題，“國際慣例表明，這也應該是北京人口管控的方向”。

　　“紐約、倫敦、東京，這些世界城市，也都面臨人口膨脹的難題”，他説，自20世紀40年代以來，倫敦政府機關實行過三次機構疏散，“北京可以借鑒倫敦的經驗，有計劃的限制政府和企事業辦事機構在北京市中心區的擴張發展，可以在周邊衛星城區，建立綜合辦公中心，遷移城區辦公人口”。

　　他表示，建設大都市圈是世界各國解決人口壓力的重要舉措。以東京的三層都市圈為例，內層是核心區也就是東京市中心；中間層是東京都市圈，包括一都三縣；外層是一都八縣的首都圈，“北京可以利用京津冀優勢，與周邊省市聯合起來，建設北京大都市圈，發展周邊中小城市，形成各具特色、功能互補、佈局合理的區域産業協作體系，形成人口流入北京的緩衝區”。

　　本版采寫/本報記者 王姝