農民進城遭遇各種障礙 戶籍制度令其落地難生根

　　民勤縣計劃用10年時間將綠洲外圍大約408公里風沙線上的6萬多農民全部納入生態公益型人口轉移範圍。新華社記者 韓傳號 攝

　　半月談梯度移民深度調研系列之三

　　編者按：目前，有三大問題越來越困擾著中國的發展與社會平衡：一是數以千萬計的地震災區、貧困山區、地質災害嚴重區農民生活困苦，缺少發展空間，甚至連生命安全都得不到保障，欲移民卻無處可遷、無地可用、無業可就；二是廣大平原或一般農業區大量青壯年勞動力常年外出務工，土地撂荒，房屋閒置，造成巨大資源浪費；三是城鎮化進程要求大量農村人口脫離土地，紮根城市，然而卻遭遇各種體制、機制和政策障礙。如何將這三方面難題統籌兼顧，個個擊破？四川、重慶、廣西三地悄然興起的農民梯度轉移潮或許能為破題探尋出一條路徑。

　　現實需要之下，民間探索多種多樣，這其中既有讓人驚喜的智慧火花，也有讓人難以判斷的新奇做法。究竟如何對待這些探索？如何加以引導？如何將其納入國家整體的扶貧攻堅、城市化戰略中？這些都需要仔細研究，認真思考。

　　當前，川、渝、桂等地出現的這種農民自主轉移，如同涓涓細流，沿著地理構造和經濟發展兩條脈絡流淌。但這種帶有強烈自發性質的“細流”如果要匯集成“江河”，仍然面臨土地財産權、城鎮公共服務能力以及戶籍制度三道“坎”。

　　梯度轉移需要賦予農民土地財産權

　　縱觀川、渝、桂農民梯度轉移，總體可分為兩種路徑：一是農民向城鎮轉移，即“農”轉“城”；二是農民從生存環境惡劣的山村向淺丘、平原農村轉移，即“農”轉“農”。兩種路徑都需要發生房屋交易行為，付出交易成本，而農民除了手中的土地之外，並沒有多少資本可以用來支付這種成本。

　　四川省社科院經濟研究所所長郭正模認為，在國家嚴保18億畝耕地的政策紅線下，城市每佔用一畝耕地，必須要有相應的耕地補償。因此，作為稀缺品的“耕地增量”變得非常有價值，農民手中的土地也就有了“資本”的意義。

　　正是在這種背景下，西部一些城市開始探索通過城鄉土地指標增減挂鉤的方式，在保持耕地總量的前提下，將農村集體建設用地復墾，通過拍賣增加城鎮用地指標，農民從中也獲得一部分土地收益，使得農民進城有了實施的基礎。

　　成都市龍泉驛區萬興鄉大蘭村地處龍泉山區，曾經是遠近聞名的“旱山村”，直到2008年，全村人均純收入僅為2000元。2007年至2009年，大蘭村500多戶1800多名村民自願放棄土地、放棄集體組織成員身份，以農村土地承包經營權、農村集體建設用地使用權、農村房屋産權和集體林地使用權，以及部分現金入股，成立“大蘭農民投資股份合作社”，作為整村農民集體土地産權實體代表。

　　大蘭村利用村民宅基地開發出耕地370多畝，按照每畝200多萬元的市價，在成都市土地市場拍賣到7億元左右。當地政府利用這筆收益，使1800多名村民全部成為龍泉驛區城鎮居民，並且人均擁有35平方米全産權住房和10平方米商鋪。

　　而對於偏遠山區農民來説，他們首先面對的不是“進城”，而是通過向淺丘、平原等自然條件相對較好的農村轉移，即以“農”轉“農”的方式，實現梯度轉移和發展。偏遠山區農民手中的土地，難以具備“耕地補償”的實際操作意義，但他們在轉移過程中，仍需要資金來支付交易成本。

　　四川省扶貧辦外資中心主任劉維嘉建議：“西部地區處於中國各大水系的上遊，對全國具有生態屏障的意義，而貧困地區往往與生態脆弱區交織在一起。國家應該建立生態利益分享機制，推廣諸如‘碳排放交易’之類的政策，賦予貧困地區農村土地‘生態財富’的意義，為農民的長遠發展提供資本。”