徐衛東：以贊同式警務推動社會管理創新

訪常州市新北區副區長、常州市公安局新北分局局長徐衛東

　　近年來，隨著經濟社會的不斷發展，常州市新北區已成為全市最富活力的經濟增長點和對外開放的主要“窗口”，隨之而來的社會治安局勢也日趨複雜，2002年刑事案件總量為1747起，2009年刑事案件總量已經上升到7299起，7年間增長了3倍多。而常州市公安局新北分局現有民警僅407名，如何在警力“無增長”的條件下，走公安內涵式發展道路，是當前一項重要課題。常州市公安局新北分局局長徐衛東近年結合工作實際，就加快警務改革推行贊同式警務，促進社會管理創新的做法作了一些思考和探究。

　　贊同式警務的基本理念和推行初衷

　　贊同式警務是英國警方的一個重要警務理念，該理念強調一切警務工作必須取得公眾的認可和支持。警察是公共服務機構，民眾是警察的“客戶”，“客戶”通過納稅購買公共服務。因此，警察應當堅持“顧客利益至上”，時刻關注市民的需求和反映，不斷改進服務質量和服務水平。

　　目前，我們現行的警務工作在強調重視基層基礎工作、構建警民和諧關係。分局一直在致力於強化基礎建設，並通過“大走訪”、警民“半月談”等形式來知民情、訪民憂、解民愁，但實際效果還不是十分理想。縱觀其他兄弟單位及其他省、市公安機關，警方的職能更多的注重成為“打擊犯罪的戰士”，警務工作的標準大多是犯罪率、逮捕數、處罰數、破案數、快速反應等，而非公眾的感受，往往出現“打處上去了，滿意度下來了”的怪圈，且警種分工過細，在警力明顯不足的情況下，基層民警工作忙閒不均現象時有發生，一定程度上影響了民警的積極性。為此，如何探索一條既能讓民警贊同，又能讓上級和人民群眾贊同的警務工作模式，無疑對強化社會管理具有重要而又深遠的意義。

　　目前警務工作總存在的弊端

　　儘管近年來各級公安機關在警務機制改革的曲折道路上不斷向前發展，但由於客觀因素的限制、上下意見的分歧、理論實踐的脫鉤，警務工作、勤務模式中的弊端也不斷顯現。

　　一是警種設置過多，削弱整體合力。警力資源總體不足與警力機構設置散、警種分佈散的矛盾突出。以新北分局為例，目前機關設置13個副科級建制的內設機構，除後勤、檔案、戶政等一些職能範疇較偏小的，其餘警種設置基本上與市局機關一一對應。由於科隊室過多，警種設置過多過細，往往職能交叉重疊，容易導致事權不清，相互推諉。例如，在偵破重大案件中，一邊是刑偵部門警力緊缺，一邊是禁毒、經偵等部門辦案民警閒置。在處置突發性群體性事件中，也會出現治安、特警部門一頭“熱”，經文保、國保等部門一頭“冷”的現象，形不成合力。

　　二是分工劃定過細，增加工作內耗。由於公安業務涉及範圍廣，機關和警種設置層次多、分工細，從而形成“上面千條線，下面一根針”的局面。隨之，作為公安機關基層綜合性戰鬥實體的派出所也開始逐漸機關化或準警種化，在職權分工上普遍劃分為社區警、戶籍警、治安警和辦案民警等。雖然這種模式責權清晰、指向清楚，但最大的弊端就是社區民警不會辦案件，戶籍民警不會管場所，辦案民警不會做群眾工作等。各派出所或多或少地造成警力閒置、警務資源虛耗，形成不同職能的民警之間忙閒不均的分割局面。久而久之，隊伍中付出多的、貢獻大的、業績好的民警不同程度地出現心理不平衡，甚至産生“多幹多出錯、少幹少出錯、不幹不出錯”和“幹多幹少一個樣”的錯誤觀念，會因為不被現狀改觀而滋生蔓延，影響整體戰鬥力。

　　三是過分追求績效，影響警民關係。近年來，公安機關實行績效考核制度，對加強公安隊伍建設和推動公安工作的發展發揮了重要作用。但由於考核的杠桿激勵效應，個別單位往往過分追求績效、追求錦標主義，把競爭推向極端，拔苗助長、竭澤而漁，以至於偏離發展軌道。忽視執法的社會效果，往往就會激起民憤、傷害民心。

　　推行贊同式警務的具體措施

　　在先期試點的基礎上，分局將在全區公安機關推行贊同式警務，促進工作均衡化、效能最大化、隊伍親民化，最終實現民警個人、上級機關和人民群眾都贊同公安工作、社會管理更加紮實有效的目標。

　　第一，警種整合，職能歸併，解決工作均衡化問題，實現民警個人的贊同。統籌基層警務一體化，促進公安工作均衡化，就是要結合工作實際，縮小警種差別，完成粗放型向集約型、分割型向合作型的轉變。一是以塊為主，合理劃分責任區域。對派出所而言，“塊”就是整個管轄區，而社區、村委就是派出所的“小塊”。以百丈派出所為例，該所按照“屬地管理、統分結合”的原則，將在職民警分為三個小組，明確劃定所管轄的社區、村委，每個小組分別由3名副所長負責，成員中均有社區民警、辦案民警、治安民警等。但只要是屬於警組管轄的警務工作，無論是辦案、巡邏，還是糾紛調處，每個成員都必須參加，內部成員之間沒有職能差異。這樣一來，就把治安管理責任分解落實到每個單元警組，初步改變了目前分工過細、警力分散、防範管理不到位、基礎功罪不落實的狀況。二是互動合作，有效延伸警種功能。相對機關警種而言，要逐步建立“大刑偵”、“大治安”的工作格局，在不改變相應職級待遇的前提下，一方面，在偵破大案要案之際，刑偵、經偵、禁毒等專業部門要正確處理突擊性與專業性的關係，打破局限、迅速整合、群策群力，發揮綜合性戰鬥實體的作用。另一方面，在社會管理、人員管控等工作中，治安、經文保、出入境要打破行政壁壘、擯棄狹隘思想，對分散的信息資源進行整合、改造和重構，最大限度實現共享，充分發揮實戰應用成效。以此類推，辦公室、情報指揮室、政工、紀檢等綜合部門在構建“大宣傳”、“大考核”等體系上要實現一體化運作。三是自主創新，充分發揮內在動力。警組之間、警種之間在確定基本職責的情況下，要賦予相對獨立的作業空間，改變對基層單位和民警管得過多、管得過死的簡單化管理方式，通過科學、簡單、合理的考核方式，激勵其積極主動開展工作，充分發揮民警的主觀能動性和創造性，讓民警對自我贊同、對工作贊同、對組織贊同。

　　第二，平戰結合，統籌兼顧，解決效能最大化問題，實現上級機關的贊同。派出所工作要實現新的提高、警種之間形成新的合力，離不開警務機制的優化，離不開警務機制的規範。一是要正確處理靜態與動態的關係。要切實保證社區防範基礎工作常態化。進一步規範單元警組內民警的日常工作，切實承擔收集情報信息、加強安全防範、嚴密治安管理、打擊違法犯罪、強化社會服務的職能。要根據警情靈活調整工作重點，在案件多發時段，以動態巡防工作為主；在發案較少時段，以社區防範基礎工作為主，有機穿插接處警，有效解決社巡分離、巡邏覆蓋率低、社區見警率低等問題。二是要正確處理平時與戰時的關係。以社區工作為例，一旦轄區發生刑事案件，社區民警必須及時會同辦案民警開展走訪調查，摸排梳理嫌疑對象，開展圍捕追緝，共同審查辦案；平時注重以靜制動，巡防民警分析研判轄區違法犯罪規律特點，辦案民警配合做好社區工作，加強場所管理、強化陣地控制，轄區發生警情，單元警組民警按照就近原則快速反應，積極處置，有效構建諸警合一、聯管共控的協作機制。三是要正確處理打處與基礎的關係。基礎工作的基本價值取向是控制、預防犯罪，而打處績效則是體現在破案數、抓獲數上，但兩者的目標關係並不背離衝突。當前，公安機關只有充分發揮打擊作用，以打擊開路，對違法犯罪活動保持高壓態勢，才能有力地震懾犯罪。同時，又要通過加強基礎工作，不斷發現打擊的目標和對象，尋找犯罪的蛛絲馬跡，防止盲目打擊帶來負面效果，才能增強打擊的針對性、有效性，鞏固打擊成果，確保打擊實效。

　　第三，主動溝通，融入百姓，解決隊伍親民化問題，實現人民群眾的贊同。公安部部長孟建柱指出，群眾在我們心裏有多重，我們在群眾心裏就有多重。群眾滿意是公安工作的終極目標，努力促進警民和諧合作、居民和諧相處、社區和諧發展是當前我們的一項迫切任務。一是從理念轉變入手，突出為民服務的意識培養。公安民警要轉變觀念，牢固樹立群眾利益無小事的理念，從一言一行做起，從一事一案做起，紮實工作，以真心求理解、以真情換信任、以真作贏支持。把不斷滿足人民群眾對公安工作的新期待、新要求，作為改進工作、履職盡責的根本出發點和落腳點，進而在警務活動中推出更多服務性措施、體現人性化理念，使公安工作的成效更多、更直接地體現在促進和諧、惠及百姓上。二是從載體建設入手，暢通警民溝通的互動渠道。要進一步深化社區警務建設，真正把每個警務室都建成民間糾紛的調解室、治安防控的調度室、為民服務的代理室和政策法律的宣傳室。要依託網上警務室和媒體約訪等創新手段，依託全警大走訪平臺，進一步拓展與群眾面對面交流的新渠道，拉近警民之間的距離，化解警民隔閡，增強警民之間的魚水之情。三是從價值評判入手，建立公安工作的民意導向。衡量公安工作由人民群眾評判，提升群眾滿意率。對社會治安狀況評估、執法質量考評、隊伍素質形象考察、幹部績效考核等，要引入群眾評價機制，逐步建立起真正體現以人為本的績效考核體系。與人民群眾聯絡緊密的各警種和基層公安機關，要經常性開展開門評警活動，向群眾述職、接受群眾評議。對於人群眾滿意率較低的單位和部門，要實行一票否決制，並針對群眾反映的意見進行整改，直到群眾滿意為止。