行政強制法提交四審 行政強制將嚴禁搞“夜襲”

　　立法過程

　　1988年，國務院啟動《行政強制執行條例》的起草

　　1996年，行政立法組啟動《行政強制法》的立法研究和試擬稿的起草

　　1999年，全國人大法工委啟動《行政強制法》的起草

　　2005年，十屆全國人大常委會第19次會議一審

　　2007年，十屆全國人大常委會第30次會議二審

　　2009年，十一屆全國人大常委會第10次會議三審

　　2011年4月20日，全國人大常委會開始四審

　　昨天，行政強制法草案提交全國人大常委會進行第四次審議。草案對行政強製程序作了進一步完善。為了加強對行政強制措施設定權的規範，草案同時增加規定：“法律、法規以外的其他規範性文件不得設定行政強制措施。”對於違法建築、設施等需要強制拆除的，四審稿將三審稿規定的“行政機關依法申請人民法院強制執行”改為行政機關依法強制拆除。從早在1988年國務院啟動《行政強制執行條例》的起草工作算起，這部《行政強制法》的起草至今已經歷時近23年了。

　　四審稿

　　變動

　　代履行不得使用暴力

　　行政強制法草案四審稿，進一步明確了代履行的範圍，加強對代履行的規範。草案增加規定：行政機關和受委託第三人不得以暴力、脅迫以及其他非法方式實施代履行。

　　全國人大法律委相關負責人表示，代履行是在當事人不履行相關義務的情況下，行政機關為維護公共利益而代為履行的一種執行方式。現有13部法律和19件行政法規規定了代履行，主要涉及維護交通安全、治理環境污染和保護自然資源等事項。

　　此前行政強制法草案在“行政機關強制執行程序”中規定，“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行的，行政機關可以委託沒有利害關係的其他組織代履行。”

　　有的常委會委員提出，應當進一步明確代履行的範圍，加強對代履行的規範。

　　經研究，草案四審稿還對相關條款進行了修改，規定“行政機關依法作出要求當事人履行排除妨礙、恢復原狀等義務的行政決定，當事人逾期不履行，經催告仍不履行，其後果已經或者將危害交通安全、造成環境污染或者破壞自然資源的，行政機關可以代履行，或者委託沒有利害關係的第三人代履行。”

　　強制拆違法院“退位”

　　三審稿規定對違法建築、設施等需要強制拆除的，應當遵守下列規定：（一）由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除；經當事人同意，行政機關可以委託沒有利害關係的其他組織代履行；當事人逾期拒不拆除的，除法律另有規定外，由行政機關依法申請人民法院強制執行。

　　四審稿草案，取消了強制拆除違章建築過程中行政機關的代履行，也不再考慮“除法律另有規定”，而直接規定為：對違法的建築物、構築物、設施等需要強制拆除的，應當由行政機關予以公告，限期當事人自行拆除；當事人逾期不拆除的，行政機關可以依法強制拆除。

　　針對這一調整，北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安表示，四審稿的修改將強制拆違歸由行政機關依法執行而非法院執行，可能考慮到法院是很多老百姓的在面對社會不公時的最後一道防線，將法院推到第一線上，如果不慎做出錯誤的審判結果，那麼老百姓將會對此失去信任，甚至連申訴的機會都沒有了。因此，四審稿的修改是結合實際的。

　　同時，行政機關委託第三方代履行時，可能會造成諸如“天價拖車案”等負面的效應，容易激化矛盾可能因此取消了在拆除違建方面的代履行。

　　姜明安建議，法條的設定應該考慮給行政相對人一個提出異議和尋求救濟的機會。他建議加上一項：當事人對限期拆除公告有異議的，可以申請行政復議或提起行政訴訟。復議、訴訟期間，除公共利益緊急需要外，暫停公告的實施。公告期滿後，當事人既不自行拆除，又不申請行政復議或提起行政訴訟的，行政機關可以依法強制拆除。

　　行政強制分行政強制措施和行政強制執行

　　行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財務實施暫時性控制的行為。

　　行政強制措施設下述五類：

　　（一）限制公民人身自由；

　　（二）查封場所、設施或者財物；

　　（三）扣押財物；

　　（四）凍結存款、匯款；

　　（五）其他行政強制措施。

　　行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。

　　行政強制執行設下述五類:（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；

　　（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者財物；

　　（四）排除妨礙、恢復原狀等義務的代履行；（五）其他行政強制執行方式。

　　四審稿

　　延續

　　擬定措施須事前論證

　　行政強制制度影響行政管理效率，更與公民權利保護密切相關。為了規範行政強制的設定，保障公民、法人和其他組織的合法權益，三審稿根據常委委員建議，增加設定行政強制的事前論證和實施中的評估程序。

　　草案四審稿延續了三審稿關於事前論證的程序，草案規定，起草法律草案、法規草案，擬設定行政強制的，起草單位應當採取聽證會、論證會等形式聽取意見，並向制定機關説明設定該行政強制的必要性、可能産生的影響以及聽取和採納意見的情況。草案規定，行政強制的設定機關應當定期對其設定的行政強制進行評價；對已經設定的行政強制，認為不適當的，應當對設定該行政強制的規定及時予以修改或者廢止。

　　草案同時規定：“公民、法人或者其他組織可以向行政強制的設定機關和實施機關就行政強制的設定和實施提出意見和建議。”

　　四審稿

　　重申

　　行政強制禁搞“夜襲”

　　四審稿草案重申了行政機關實施行政強制時的五大“雷區”，其中，“夜襲”“斷水斷電”等強制方式將被禁止。

　　行政強制法規定，沒有法律、法規依據的；改變行政強制對象、條件、方式的；違反法定程序實施行政強制的；違反本法規定，在夜間或者法定節假日實施行政強制執行；違反本規定，對居民生活採取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政規定的，將由上級行政機關或者有關部門責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

　　聚焦行政強制措施設定權限

　　草案變遷：

　　一審稿規定：尚未制定法律，且屬於國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定對涉嫌違法的場所、設施和財物的查封或者對涉嫌違法的財物的扣押的行政強制措施，以及一些其他行政強制措施。

　　不制定法律、行政法規，且屬於地方性事務的，地方性法規可以設定對涉嫌違法的場所、設施和財物的查封或者涉嫌違法的財物的扣押的行政強制措施。

　　二審稿經過討論修改表述為：行政強制措施由法律設定，尚未設定法律，或者屬於國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定查封場所、設施或者財物和扣押財物以及其他一些行政強制措施；尚未制定法律、行政法規，或者屬於地方性事務的，地方性法規可以設立查封場所、設施或者財務和扣押財物兩類行政措施。

　　三審稿延續了二審稿的規定。

　　四審稿規定：將“或者”改為“且”，回歸到一審稿初始時的意義。

　　專家解讀

　　姜明安認為，縱觀四次審議，四審稿最終從“或者”改回“且”，這是非常必要的，也是説明行政強制措施設定權是這部法案的關注焦點，雖然是字眼上的修改，但是也正是經過慎重考慮和博弈的。因為“或者”意味著兩個條件具備一個即可，而只具備其中一個條件，即授權行政法規和地方性法規設定行政強制措施涉及違憲。這是對行政強制措施設定權的進一步嚴格。

　　姜明安表示，首先，如某一事項雖屬“國務院行政管理職權事項”、“地方性事務”，但已制定了法律，沒有規定行政強制措施，再允許行政法規、地方性法規規定行政強制措施，就等於允許行政法規與法律不一致。

　　其次，如某一事項雖未制定法律，但不屬“國務院行政管理職權事項”、“地方性事務”，若允許行政法規、地方性法規規定行政強制措施，就等於允許國務院和地方人大、地方人大常委會超越權限行事。因此，四審稿的修改是非常必要的。

　　行政強制措施權行使主體

　　草案變遷：

　　一審稿規定，行政強制措施由法律、法規規定的有行政強制措施權的行政機關或者由法律、法規授權的組織在法定職權範圍內實施。

　　二審稿規定，行政強制措施由法律、法規規定的行政機關或者法律、法規授權的組織實施。

　　在審議中，有些常委會組成人員提出的應當對行政強制的執法主體進一步加以規範。三審稿在此基礎上加上了附加規定，即“行政強制措施不得委託”。

　　四審稿進一步做出修改規定，在三審稿基礎上加上一款表述為：依據《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定行使相對集中行政處罰權的行政機關，可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。

　　專家解讀

　　國務院法制辦公室提出，行政處罰法為解決對一些事項多頭執法的問題，規定了相對集中行政處罰權制度，相關行政處罰權集中到一個行政機關後，與行政處罰有關的行政強制措施也應當由相應的行政機關實施，否則，相對集中的行政處罰權就難以落實。

　　北京大學憲法與行政法研究中心副主任王錫鋅認為，四審稿的修改實際上是流程上的權力的集中。

　　也就是説一個相對集中的行政部門以前能夠集中作出處罰決定，現在通過行政強制法的相關規定，與有了在法律規定範圍內的相對應處罰決定的強制執行力。

　　這種權力的集中，也許從實際部門來説，有利於執法的效率。但是也有理由擔心，權力在縱向流程上的過分集中，對於公民組織的合法權利，保護相對方的權益來説會有不利的因素。

　　本版采寫本報記者孫乾