土地管理法修改參照徵收條例 明確公共利益界定

　　“公共利益”不分城市農村

　　《土地管理法》修改將參照《徵收條例》，國有、集體土地有望實現同價同權。

　　《中國經濟週刊》記者 馬玉忠I北京、黑龍江報道

　　“強拆”的事，還沒完。

　　近日，中央紀委、監察部發出通知，要求各級紀檢監察機關加強監督檢查，進一步規範徵地拆遷行為。該通知明確要求，在《土地管理法》等法律法規作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要“參照”新頒布的《國有土地上房屋徵收與補償條例》（下稱《徵收條例》）的精神執行。

　　但是，新頒布的《徵收條例》適用於城市範圍內國有土地上的房屋徵收，對於集體土地上的拆遷仍然依據《土地管理法》，這導致了同樣是房屋徵收與補償，城鎮與農村適用不同的法律法規，造成了立法和執法上的不公平。

　　農村怎麼辦？《中國經濟週刊》記者了解到，為了解決城鄉實行不同的徵收補償制度的問題，正在修改之中的《土地管理法》，將參照《徵收條例》中確立的基本原則。

　　法律的廢舊立新，標誌著一個時代的開始。

　　農村拆遷維權依舊難

　　2010年10月30日上午，黑龍江省密山市市民崔德喜，因為抵制政府強拆，在自家房頂上點燃汽油自焚。而就在自焚事件時隔不到一個月，密山市民陳躍興家的房子也遭遇了違法強拆，72歲的陳躍興和71歲的魯瑞芳老兩口在零下二十多度的冬夜中無避寒之地……

　　鐘如九，這個平凡的江西女孩，因為去年“宜黃自焚事件”中，用微博直播家人抗強拆過程，成為媒體關注的焦點人物。

　　當今年1月21日，實施了10年的《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，《徵收條例》出臺，也許“陳躍興們”會很高興。但是，《徵收條例》對“鐘如九們”而言，則未必能高興起來。這部被社會各界寄予厚望的《徵收條例》只適用於城市範圍內國有土地上房屋徵收與補償問題。而農村集體土地上的房屋拆遷問題仍舊適用現行的《土地管理法》。

　　“實際上拆遷的主要矛盾在集體土地，在農村。如果集體土地上的拆遷沒有解決，那麼拆遷問題就沒有真正的解決。”曾為“宜黃自焚事件”等重大拆遷案件當事人提供法律援助的王才亮律師對《中國經濟週刊》説。

　　王才亮認為，相對於城市居民，農民的維權能力更差。所以，發生在農村集體土地上的拆遷矛盾衝突更大，惡性事件更多。比如去年的“宜黃自焚事件”，2009年成都的“唐福珍自焚事件”，都發生在集體土地的拆遷過程中。

　　國務院法制辦、住建部負責人對此問題的公開表態是：將會同有關部門抓緊《土地管理法》的修改工作，通過該法來解決集體土地上的徵收拆遷問題。

　　一位參與了《土地管理法》修改稿研討的法學專家向《中國經濟週刊》透露，為了立法上銜接統一，以及統籌解決國有土地和集體土地徵收問題，《徵收條例》中的大部分基本原則，將會在《土地管理法》修改時參照適用。

　　“對公民的財産徵收，應該適用統一的法律標準。以前，城鄉間實行不同的徵收補償制度。現在，《徵收條例》已經出臺了，如果繼續按照以往的模式，會造成巨大的不平等，也無法真正解決拆遷問題。”這位專家説。

　　“公共利益”標准將城鄉統一

　　以前，國有土地和集體土地上的房屋徵收分別是由《拆遷條例》和《土地管理法》調整。城鄉間兩種不同的地權，適用兩種不同的徵收補償制度。

　　《土地管理法》第二條規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行徵用。”

　　近年來，隨著我國城化率的飛速提高，將集體土地徵收轉換為國有土地現象越來越普遍。與被廢止的《拆遷條例》相似，《土地管理法》中，沒有就公共利益做出明確界定。

　　“由於《土地管理法》中對‘公共利益’沒有做出明確界定，這導致了地方政府只要説為了‘公共利益’需要，隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制徵收。”王才亮説。

　　在王才亮代理的多起集體土地徵收拆遷案件中，他發現“公共利益”變成了“百寶箱”，“什麼都往裏邊裝”。有的地方政府認為，招商引資修建廠房屬於“公共利益”進行徵收；有的地方政府認為，進行房地産開發屬於“公共利益”進行徵收；更有甚者，有的地方政府為了修建高爾夫球場，打著“公共利益”進行徵收。

　　“公共利益界定的不明確也導致土地徵收權被政府機關極度濫用。”王才亮説。

　　一位參與了《土地管理法》修改稿研討的專家透露，該法將會參照《徵收條例》中對公共利益界定的規定，明確公共利益的界定範圍。

　　“如果能參照《徵收條例》中對公共利益界定，將會縮小徵地範圍，規範地方政府濫用權力隨意徵地的現狀。”王才亮説。

　　農民應有建設用地議價權

　　除了“公共利益”界定模糊，徵收補償標準過低也成為《土地管理法》遭詬病之處。

　　“現行法律規定的標準是按照被徵用土地的原用途給予補償。以耕地為例，其補償標準為被徵收前3年的平均産值的6至10倍。”長期關注拆遷問題的北京市中高盛律師事務所李濱律師向《中國經濟週刊》介紹，去年，黑龍江省密山、綏化、龍江、賓縣等地，相繼出現過多起因拆遷補償過低而引發的拆遷爭議事件。“實踐中集體土地徵收的補償費根本不能保障失地農民以後的生活，而政府徵地後按市場價格出售後，其成交價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。”

　　新實施的《徵收條例》中確定了對被徵收房屋進行市場化價值補償的原則，即補償價格不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地産的市場價格。

　　那麼集體土地的徵地補償能否也借鑒此原則？上述參與了《土地管理法》修改稿研討的專家透露，如果適用此原則，就要有市場價格作為參考，但是目前土地一級市場是被政府壟斷的，沒有市場價格。所以，如何確定徵收補償標準，成為了《土地管理法》修改中一個難點。

　　北京大學憲法與行政法研究中心主任姜明安教授認為，既然土地的産權是屬於農民集體的，為什麼一定要政府強制徵收後才能賣掉？農民自己為什麼不能賣呢？所有權人不能處分自己的土地，這是沒有道理的。

　　他建議，對《土地管理法》進行修改，農村土地轉化成建設用地可以有兩個途徑，一個是政府徵收，用於公共利益；另一個就是交易，用於商業利益。就是説建設用地，不但政府可以賣，擁有土地所有權的農民也可以賣。

　　“公共利益”

　　《徵收條例》第八條採取了列舉方式，將以下五種情形界定為公共利益：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要。

　　除此之外，界定公共利益還需要通過“納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，經市、縣級人民代表大會審議通過”等一系列程序。