“十二五”24項指標如何實現

專題:2011年全國兩會

專題:回眸“十一五” 展望“十二五”

圖為全國政協十一屆四次會議閉幕現場。

　　本報記者 雷聲攝

圖表摘自“十二五”規劃綱要（草案）。

　　十一屆全國人大四次會議即將閉幕，“十二五”規劃綱要（草案）經過會議的審查，將成為正式綱要。這意味著今後五年我國經濟社會發展將有清晰的“路線圖”。

　　在經濟發展、科技教育、資源環境、人民生活四大類24項指標中，約束性指標和預期性指標各佔12項。與“十一五”相比，“十二五”新增9年義務教育鞏固率、非化石能源比重、二氧化碳減排、保障性住房4個約束性指標，都是關乎人民生活、科技教育和資源環境類的指標，屬於政府公共服務和社會管理職責，是人民群眾的熱切期待。這充分顯示了規劃制定的科學合理性，具有鮮明的政策導向。

　　兩會結束之際，本版鎖定這些指標，邀請代表委員暢談指標如何實現。

　　從發展指標看趨勢

　　最重要的還是強調“好”字當頭

　　“4大類24項指標給人印象最深刻的是，經濟發展指標全部是預期性指標。”財政部財政科學研究所所長賈康委員分析認為，經濟發展看似沒約束，實際上受到更大更多的約束。約束來自資源環境的承載能力，來自人民不斷提高的物質文化生活需要，來自對科技創新驅動力的依賴。表明“十二五”的經濟發展更重質量和結構優化，而不再一味追求快，要“好”字當頭。

　　“指標揭示出把改善民生作為轉方式、調結構的出發點、落腳點，讓民生的持續改善反過來促進經濟發展的深意。”全國人大常委會委員、中國人民大學勞動人事學院教授鄭功成認為。

　　雲南省麗江市委書記王君正代表説：“在資源環境的8個指標中，有7個是約束性指標。從中可以看出，生態環境保護與節能減排被提到了更加突出重要的位置，更加強調經濟發展質量。這表明，走一條具有中國特色的新型工業化道路，促進城鄉、區域統籌發展，一、二、三産業協調發展的決心更加堅定。”

　　代表委員們指出，在主要污染物排放量減少指標內，增加了氨氮和氮氧化物兩個細類指標，其中最難完成的是氮氧化物，因為它不僅來自工業企業和燃煤的排放，還來自機動車的排放。該指標直接涉及人民群眾的身體健康，綱要草案將它設定為約束指標，表明經濟社會發展必須以人為本的核心，讓人為之振奮。

　　對比“十一五”，“十二五”還對一些指標進行了拆解，增加了相應指標的範圍，提高了執行要求。比如，“十一五”所提的國民平均受教育年限指標，在“十二五”中變為九年義務教育鞏固率和高中階段教育毛入學率兩個指標，並新增九年義務教育鞏固率為約束性指標，對教育的要求更高。同樣，“十一五”中的森林覆蓋率拆成了“十二五”中的森林覆蓋率和森林蓄積量，更加突出了森林在保護生態、應對氣候變化、改善人居環境等方面的綜合作用。

　　中國科協副主席齊讓委員説：“在‘十一五’研究與實驗發展經費支出佔GDP比重沒完成的情況下，‘十二五’規劃綱要草案沒有回避問題，繼續提出明確要求，説明國家對科技創新帶動經濟發展的認識越來越清晰堅定。”

　　齊讓説，在“科技教育”這一大類指標中，每萬人口發明專利擁有量是新增加指標，它既反映科技實力，也反映了一種導向，即科研人員不能眼睛只盯著寫論文、發論文，要有更多新型實用專利的發明創造，讓我們這個人口大國也成為發明創造的大國。他同時建議，“十二五”規劃綱要草案在強調發明專利數量的同時，還應該強調質量。因為專利的質量涉及科學研究、技術創新的質量，兩者相輔相成。

　　從民生指標看深意

　　賦予新時期改善民生更加豐富具體的內涵

　　“‘十二五’一個重大使命是加大公共投入，完善制度，提升不同群體之間社會保障權益的公平性，縮小地區差距、城鄉差距。”鄭功成説，民生改善是我國改革開放的最大成果，也是我們進一步發展面臨的最大挑戰。

　　人民生活指標提出年增幅超過7%的城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入兩項預期性指標，這意味著城鄉居民的收入增長幅度將快於GDP的增長幅度。

　　“這表達了國家經濟發展成果將更多、更直接惠及全民的導向，意味著將來城鄉居民收入會有一個較快的增長，會在很大程度上扭轉城鄉居民收入增長長期慢于GDP增長的格局，這也是我們新一輪收入分配改革要追求的目標。”鄭功成説。

　　“非常引人注目的是，規劃草案將城鄉保障性安居工程建設3600萬套住房列為約束性指標。住房保障事關百姓冷暖，是社會保障體系中一個基本保障項目，因而意義重大。”鄭功成認為，3600萬套的約束性指標如能按期完成，一定會極大程度地改善居民的居住條件，讓更多的百姓住有所居，也將有利於促使人們的住房消費回歸理性。而理性的住房消費，必然帶來房地産價格的理性回歸、合理回歸，促進房地産市場穩定健康發展。

　　全國總人口的約束性指標，與計劃生育政策相聯絡。從指標看，人口只有4900萬的增長空間。應該説，這個指標作為約束性指標，反映的是現行計劃生育政策的連續性和嚴肅性。“人口總量的控制，是人口政策的一個取向。我的理解是，人口要保持均衡增長。”鄭功成説。

　　城鎮參加基本養老保險人數、城鄉三項基本醫療保險參保率被列為約束性指標，表明我國在社會保障方面的投入力度將持續加大，社會保障的基礎將進一步夯實。“這是對綱要提出的堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，穩步提高保障水平的具體體現。”國務院發展研究中心技術經濟研究部部長呂薇代表説，社會保障水平提高，百姓才能後顧無憂，收入才有可能更多地轉變為消費，從而拉動內需，使經濟發展更多依靠國內消費來拉動，進而提高經濟發展的內生動力。

　　鄭功成認為，提高1歲的人均預期壽命指標新意十足，它首次賦予新時期改善民生以更加豐富具體的內涵，意味著我們將以更積極、更主動的姿態來面對人口老齡化，讓人民健康長壽。

　　從環資指標看壓力

　　上下游聯動，使生活和生産方式更匹配，真正實現節能環保

　　來自東部沿海地區的全國人大代表坦陳，作為經濟發展走在全國前列的地區，資源環境約束指標壓力比民生指標的壓力更大。“抱怨資源環境約束性指標太緊，體現的是一種慣性思維，即依靠資源環境發展理所當然。這種邏輯到了必須要改變的時候了！”賈康説。

　　雲南省西雙版納州州長刀林蔭代表認為，資源環境類的約束性指標不會影響經濟發展，只會約束那些粗放型的發展方式。當前的轉方式、調結構，就是要大力發展環保綠色産業，高污染、高耗能、浪費資源、破壞生態的産業一定要停下來，我們要追求綠色GDP。

　　貴州省長趙克志代表説，貴州工業化、城鎮化落後，加速發展是第一位的。但“快”的前提是“好”，這就要求我們必須努力解決發展中的高能耗、短鏈條、低效益、不協調等問題，真正實現在發展中促轉變、在轉變中謀發展。

　　王君正認為，資源環境約束性指標的明顯增多，對各地正確處理經濟發展與生態環境之間的關係，既是監督，也是指導。再也不能片面追求GDP的增長而忽視對生態環境的保護了，那樣的發展將無以為繼。“發展經濟並不是非得靠高污染、高耗能工業。各地應該從實際出發，合理調整産業結構，發展生態産業、清潔能源、現代服務業等特色産業。特色産業同樣可以促進經濟增長，甚至是更高、更綠、更可持續的增長。”

　　“要實現資源環境指標肯定有壓力，要依靠科技進步、技術創新、引進新的技術設備。只要沿著這樣的思路堅持下去，就一定能達到目標。從長遠看，資源和能源消耗降低了，成本就降低了，效益就提高了，發展的質量和動力就提高了，企業發展會更好。”貴州開磷集團有限責任公司董事長屈慶麟代表指出。

　　賈康指出，資源環境指標的約束性意義在於，今後經濟發展的“參數”變了，變成了“綠色參數”。他建議，要通過經濟杠桿來實現資源環境指標的約束性。“目前已在新疆試點的徵收5%資源稅，就是告訴人們，不能再以揮霍資源環境為代價，資源産品更金貴更稀缺，要不斷優化資源配置。”

　　通過資源稅這個經濟杠桿，可促使産業鏈上遊的資源企業集約化、精細化開採資源；中游企業更加重視技術創新和改造，因為受資源價格上漲制約，誰技術先進，誰就佔得市場先機；下游最終産品的使用也將促使消費者生活方式轉向低碳。代表委員們表示，這樣的上下游聯動，使生活和生産方式更加匹配，從而真正實現節能環保。

　　從指標匹配看落實

　　不能僅僅對結果進行考評，還要加強對過程的監督和評估

　　代表委員們強調，指標設立容易，但真正落到實處需要做的配套工作還有很多。

　　呂薇認為，分配二氧化碳減排指標，應考慮各地差異。例如東部製造業發達地區和西部資源豐富地區，就應區別對待。資源豐富、環境容量較大的西部地區，還可以發展一些重化工業。但前提是必須做好二氧化碳排放量的測算，並有具體的分配標準和分配辦法。

　　“12項約束性指標要細化分解才具有可操作性，要加強全過程監管才能落實好。”呂薇説，應形成一整套長效機制，避免出現類似去年的情況：一些地方為了實現節能減排的約束性指標，通過“拉閘限電”來衝刺。

　　呂薇表示，在實施4項新增約束性指標時，應有一整套完善的方案，充分考慮各種情況。以保障房建設為例，要有目標、原則、具體方案設計，要明確資金來源及運作主體，要確定保障範圍、保障重點、分配方式、退出機制等。實施這些約束性指標，不能僅僅對結果進行考評，還要加強對過程的監督和評估，並引入第三方來參與這些工作。

　　對此，賈康也強調，“規劃規劃，不是墻上一挂。”對於分解指標是不是在各地區各行業都合適，每一年要有動態的考評，根據實際不斷加以校正。

　　“在具體指標方面，以研發投入比重為例，要完成‘十二五’繼續提高研發投入佔GDP的比例指標，一要加大財政投入，二要用政策鼓勵社會投入，還要加大管理監督力度，把錢用好。”齊讓説。　　

　　“目前，我國的研究開發支出強度居發展中國家首位，總量居世界第四。要在增加投入的前提下，提高資金利用效率，特別是政府財政科技支出的利用效率。”呂薇説。

　　賈康指出，當前是我國黃金髮展期，也是矛盾凸顯期。在不斷改善民生這個大方向上，我們要儘量減少使用駕輕就熟的行政手段，而要著眼長遠，綜合運用經濟、法律等手段，通過持續推進改革，來解決發展中的難題。

　　代表委員們表示，規劃草案中的約束性指標指向的正是我們發展中需要著力解決的不平衡、不協調、不可持續的問題。因此，要實現經濟社會發展目標，要把各項指標尤其是約束性指標落到實處，就必須緊緊圍繞推動科學發展、加快轉變發展方式，統籌兼顧，改革創新。