吃空餉背後是“制度失守”還是“權力失衡”？

　　近日，吃空餉成了社會上備受關注和爭論的話題。先是福建省龍岩市城建監察支隊科員江進祥9年沒有在單位上過1天班，工資卻照發；再是湖南省永州市有60多名教師在編不在職，長期吃空餉，而且在面對採訪時，永州市零陵區教育局長竟稱：“空餉吃的是地方財政，關你記者什麼事？公務員吃空餉的更多，你們記者怎麼不去關注？”後來又是重慶市萬州區原區長林成仁的女兒在其安排下也長期享受著空餉之惠。其實，相對於廣泛存在的吃空餉大軍，近期被媒體披露的這幾則事例實在是冰山一角而已。“吃空餉”事件在中國並不是新鮮事，而且還層出不窮、遍地開花，比如四川省2006年初步查出“吃空餉”者高達3.7萬人，山東省2007年查出11858人“吃空餉”，重慶市2006年查處2652名“吃空餉”幹部……

　　在筆者看來，吃空餉並非僅僅指不在其職而領其薪和享其待遇，任何人浮於事之處必然存在吃空餉者。如果一件事，用市場工資招聘10個人能有效率地做好，卻招募了11個人甚至12個人、13……個人，用了1.1倍甚至1.2倍、1.3倍……于市場的總工資支出，那麼其中必然存在吃空餉者，多1個人就存在1個吃空餉者，多2個人就存在2個吃空餉者……順此邏輯，我們要問的是：難道龍岩市政府辦公室一個秘書長手下有18位副職，其中副秘書長就有13位；遼寧省鐵嶺市有9個副市長、20個政府副秘書長；河南省新鄉市有11個副市長，16個副秘書長、6個調研員；江西省德興市設10個副市長；安徽省宣城市宣州區設10個副區長……這其中就沒有吃空餉者嗎？

　　面對如此猖獗的“吃空餉”，許多人從不同的角度進行了反思和追問。其中，有著較大影響的一種觀點認為，導致吃空餉現象長期存在並廣泛流延之原因在於“制度失守”。從某種意義上説，吃空餉確實與“制度失守”確實有很大關係。然而，我們要追問的是，為什麼在中國會出現“制度失守”呢？是什麼原因導致了人們對制度“視而不見，束之高閣”？在筆者看來，在於權力失衡。

　　在經濟學看來，制度是一種遊戲規則，制度的生成和演變是不同的集團博弈的結果，反映了不同利益集團的利益。一種制度生成之後，能否得到執行，需要以下幾個條件：第一，這種制度所反映和代表的利益具有普適性，即能體現較大多數人的利益，滿足“自我實施”原則，從而使大多數人能自覺地遵守該制度；第二，如果某些利益集團或個人不遵守該制度，就會受到其他集團的強有力的懲罰，從而使其得不償失；第三，當第一個條件不滿足，即制度只體現某個集團的利益時，其他集團能有效地阻止該制度的出臺。然而，要滿足以上幾個“制度不失守”之條件，就需要一個社會有著合理的權力配置結構，即存在著較為均勢的不同利益集團和權力群體。如果一個社會的權力失衡，那麼就會導致：其一，制度不能反映和代表所有利益群體的利益，只會代表和反映強勢利益集團的利益，這是因為，強勢利益集團可以將其權力和利益嵌入制度的制定過程中（在諾貝爾經濟學家獲得者諾思看來，制度變遷往往是由強勢利益集團推動的），如此一來，該制度就失去了普遍的激勵功能，無法滿足“自我實施”原則，從而導致“制度失守”。其二，制度是一種承諾機制，能否發揮其承諾作用，也取決於不同集團間的權力配置，如果某個集團的權力太大，即便其違反制度，不信守承諾，其他集團也無力對其實施有效懲罰，這樣就會導致強勢權力集團可以採取機會主義行為來突破制度的限制，為其獲取權力租金大開方便之門，從而導致“制度失守”。其三，當權力配置失衡時，制度的改革和變遷也往往代表強勢權力集團的意志和偏好，此時，權力所有者就擁有著極大的權力租金，由此導致其他弱勢群體不得不依附權勢所有者，以獲取庇護或換取一部分權力租金。這樣就會導致掌權者與尋租者之間的交易，從而突破既有制度的束縛，導致“制度失守”。

　　利用“權力失衡”理論，聯絡中國廣泛存在的吃空餉現象，我們可以發現，60多名永州教師和諸多公務員之所以能長期吃空餉，其根本在於權力失衡，某些部門和個人掌握了過多的權力，而多數大眾卻處於弱勢。從而導致：一是這些部門和個人具有決定財政資源和其他資源的分配權和使用權；二是使這些教師和公務員通過各種方式來賄買掌權者，以期分享一部分權力租金；三是社會大眾缺乏必要的信息渠道來了解掌權者的權力和資源使用情況，也沒有足夠的權力去監督和制衡他們，從而導致掌權者可以毫無顧忌地使用和支配其權力。

　　從根本上來説，一個社會的權力結構決定著其制度結構和制度執行情況，如果社會缺乏合理的權力配置、不能形成有效的權力制衡，那麼其制度必然不能反映大多數人的偏好和利益，也就必然缺乏可執行性。對此，我們必須加以警惕和反思！