地方“改革試驗區”集中涌現 先行先試探索改革

“特區”時代

　　《中國經濟週刊》記者 李鳳桃I北京報道

　　1月4日，山東省《山東半島藍色經濟區發展規劃》被國務院批復，這是我國第11個區域發展規劃。另外，國家在戰略層面還有8個綜合配套改革試驗區（下稱“綜改試驗區”），在政策層面，有11個指導意見（下稱“指導意見”）。這些區域政策大多是近三年出爐的。

　　如果説，30年前的深圳特區、20年前的浦東新區、10年前的西部大開發都是萬眾矚目的焦點，那麼近年來，當大量的國家區域規劃涌現時，“國家區域戰略”這塊“金字招牌”如何從數量轉化為質量，已經成為人們關注的焦點。

　　“特區”涌現

　　2008年2月，廣西北部灣經濟區發展規劃獲得國務院批復，由此開啟了新的“特區”時代。

　　北部灣之後，如雨後春筍般，又涌現了10個國家級區域規劃。它們分別是珠江三角洲地區、江蘇沿海地區、關中—天水經濟區、遼寧沿海經濟帶、中國圖們江區域、黃河三角洲高效生態經濟區、鄱陽湖生態經濟區、皖江城市帶承接産業轉移示範區、長江三角洲地區、山東半島藍色經濟區。

　　在近三年時間，國家也在繼續增設綜改試驗區，在上海浦東、重慶、成都、武漢城市圈、長株潭城市群的基礎上增加了天津濱海、瀋陽和山西。另外，還出臺了若干針對區域經濟社會發展的指導意見。

　　為何在“十一五”時期密集出臺如此多的區域戰略規劃？這是國家區域社會經濟發展的需要，也是形勢所逼。

　　近年來，在經濟發展中，工業的無序、無度開發表現嚴重。2002年，新一輪的重化工業興起，為追求發展速度，不管有沒有條件的地方都在搞。結果是，全國各地的重工業比都超標，沿海地區達到60%以上，有的地方甚至超過了80%，産業結構急需調整；而在華北，有些嚴重缺水的地方卻在搞高耗水、高耗能的重工業，造成當地水資源枯竭；在南方地區，一些環境容量很小的地方卻佈局了一些資源性工業，超越了生態環境的承載力，導致當地環境資源遭到嚴重破壞。

　　中國社科院工業佈局與區域經濟研究室主任陳耀説：“這促使國家必須對區域進行規劃，明確地方的定位、目標、工業和生態佈局，以及在國家戰略中的地位。”

　　相對於規劃，綜改試驗區是以“改革”為內容，目標是解決問題、探索實踐，鼓勵地方“先行先試”。

　　由於國家給予“綜改試驗區”與“區域規劃”同樣力度的政策支持，它們已經成為帶動地方發展的引擎。目前，我國的綜改區分別有為“開發、開放”而設的上海浦東和天津濱海；為建設資源節約型和環境友好型社會而設的“武漢城市圈”和“長株潭城市群”；有突破城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展的成都和重慶；探索 “新型工業化”的遼寧瀋陽；探索“資源性經濟”的山西。

　　除了“區域規劃”和“綜改試驗區”之外，中共中央、國務院的“指導意見”也是支持區域發展的重要文件。相對於“區域規劃”和“綜改試驗區”來講，指導意見更偏重指導性，政策層級更高，主要針對特殊區域和有被關注問題地區的發展。例如，2009年5月，國務院通過《關於支持福建省加快建設海峽西岸經濟區的若干意見》。

　　除了海峽西岸經濟區、海南國際旅遊島等備受關注的指導意見外，國家針對西部大開發、中部崛起、長三角的發展都出臺過指導意見。另外，還有不少指導意見未被公眾廣泛關注。

　　與上世紀80年代國家所設立的“特區”、“國家級經濟技術開發區”相比，如今，國家給予的區域政策並沒有本質上的不同，只是覆蓋範圍從較小範圍的工業園區和城市個體擴展到更多的省區、更大範圍的城市群和跨省區域。

　　“與東部政策相比，中西部的政策是一致的，不同的是具體措施不同。”國家發改委國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成告訴《中國經濟週刊》。

　　至此，中國的發展區域已成百花齊放之勢。“如果説改革開放前20年，是東部一極帶動中國經濟的發展，那麼在1999年西部大開發後，中國區域在多極化發展。這好比動車組，不再是一個火車頭帶動，而每節車廂都有自己的動力，就加快了發展的速度。”陳耀對《中國經濟週刊》説。

　　地方的渴望

　　縱觀各地，在我國31個省（市、區）中，只有浙江、黑龍江、貴州等少數省份沒有國家規劃，其餘都已進入國家戰略之中。未來，新的國家區域戰略還將陸續出爐。各地依然在激烈的角力之中。

　　2010年12月21日，國務院《全國主體功能區規劃》，其中“中原經濟區”被列入國家“重點開發區域”。河南省發改委副主任張廷建介紹， 這是國家第一次將中原經濟區寫入國家文件，標誌著中原經濟區建設已上升到國家戰略層面。

　　根據《全國主體功能區規劃》，此次被列入重點開發區域的除了“中原經濟區”，還有冀中南地區、太原城市圈等17個區域。

　　一位專家對記者表示，主體功能區頒布以後，河南的記者紛紛打來電話，要求採訪“中原經濟區”的問題，這讓他很為難，規劃內容中只是提到“以鄭州為中心的中原城市群部分地區”。他認為被列入《全國主體功能區規劃》與“中原經濟區”規劃獲國務院批復是有區別的，“中原經濟區”規劃尚未被國家批准。

　　在此之前，“中原經濟區”的概念則已經提了好多年，2010年，河南省政府起草“中原經濟區”規劃，並上報國務院。一年過去，國家批復了3個區域規劃——皖江城市帶區域規劃、山東半島藍色經濟區規劃、長江三角洲區域規劃，同時還有瀋陽、山西兩個“綜改試驗區”，“中原經濟區規劃”還沒有動靜，但地方對於國家戰略區域規劃的渴望依然強烈。

　　“在中部，中原經濟區沒有批，去年年底讓山西拿到了綜改試驗區，中原經濟區以後能否批復，依然是一個問號。”一位業內人士如此描述。

　　現實中，國家戰略規劃依然是稀缺資源也是帶動地方發展的一個跳板，因此一個主題的規劃甚至被幾個地區爭搶。

　　“山東半島藍色經濟區”是“十二五”開年的第一個國家區域規劃，也是我國第一個以“海洋經濟”為主題的區域規劃，但人們看到的是，在其獲批的背後，浙江和廣東都在打“海洋牌”。

　　“到如今，很多地方都將爭取進入國家戰略作為重要工作之一，這種思路已經被普遍接受，在爭搶中很多地方難免有了這種心態——如果其他地區有了，我這個地區也得有，有總比沒有好。”中國人民大學公共管理學院教授陳秀山對記者説。

　　另外，國家區域戰略本身的利好也是巨大的誘因。“在博弈的過程中，一旦爭取到國家支持就會對地方發展有利。一方面，區域發展上升到國家戰略，它的影響力最廣；另一方面，如果地方政府不去爭取，就會錯失良機，在今後的發展中就處於一個不利的位置，就可能被政策邊緣化，對未來的招商引資會影響很大。”陳耀説。

　　“因而，無論有沒有國家戰略規劃的必要，爭取國家政策就成了地方政府的‘必修課’。”一位專家如此調侃。

　　但也有人認為，地方大可不必如此。與20年前沿海城市開放開發相比，如今的區域發展環境已發生了巨大變化。那時候政策效益大是基於國家戰略的稀缺性，而且，當時國家正處於計劃經濟向市場經濟轉變的初期，總體上是由國家控制著整個資源，誰的政策鬆動一下誰就有了市場。而如今，在中西部的很多地區都具備了自身發展的工業基礎，自我發展的能力大大提高。

　　陳秀山認為，地方發展也不一定非要獲得巨大的外部資源或政策上的優惠。各地發展的現實成效證明，對於國家戰略規劃的申請還是要回歸到自身發展的需求，切實進行改革創新，而不是僅僅去爭一頂“帽子”。

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