解讀：政府工作報告中的民意含量

專題:2011年全國兩會

　　昨天上午9時，十一屆人大四次會議在人民大會堂開幕，溫家寶作政府工作報告。

　　報告會場的佈置，頗有隱喻。

　　總理作政府工作報告的會場，是大會堂內最大一間，俗稱萬人大會場。主席臺位於會場的前端，國務院總理和其率領的各部部長們，端坐其上。近3000名全國人大代表和列席的全國政協委員，呈半弧狀將其拱圍，雙方相對而坐。在這裡，政府接受最高權力機關的審查和監督。

　　就像過去的13年一樣，三屆人大代表、新疆團的楊慧珠在走完人民大會堂東門的39級臺階後，鎮定地坐在自己的位子上，手裏拿著一份政府工作報告徵求意見稿。開幕式上，國務院總理溫家寶用了兩個多小時的時間，將報告內容一一宣讀。

　　在未來10天的會期裏，近3000名人大代表將就報告內容進行審議，提出修改意見，起草組修改後，表決通過。

　　本報記者統計歷年表決結果發現，在需由大會審議通過的多份報告中，政府工作報告的得票率遙遙領先。

　　這或許緣于在提交人大代表討論前，它已經過充分討論修改，吸取各方民意。

　　本報記者 劉薇

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　　起草小組中的學術聲音

　　政府工作報告的起草，由國務院政策研究室&&。

　　這個隸屬於國務院的辦事機構，被稱為政府的“參謀班子”，起草《政府工作報告》是其法定責任之一。國務院政策研究室的組成人員，兼有學術和官方背景。例如其副局長江小娟曾在中國社科院從事長達15年的學術研究，副局長田學斌曾擔任總理秘書。這種人員結構，令其在起草政府工作報告時，既能了解官方意圖，又能廣泛聽取學界聲音。

　　依慣例，中央經濟工作會議召開後，一個由國研室副院長&&、各司司長副司長參加的20人左右的起草小組就會成立，著手起草政府工作報告。總理會先和起草組人員討論，確定政府工作報告的主基調，起草組據此完成政府工作報告初稿。

　　一些國研室以外的學者也會被吸納其中。比如，中國社科院經濟所所長劉樹成便是政府工作報告起草小組中的“非國研室”力量。

　　官方精神對接專家意見

　　起草小組形成的政府工作報告初稿，首先提交給國務院常務會議討論，並根據會議意見，對初稿進行修改，在一週左右的時間內，形成送審稿，送中央政治局常委討論修改。討論由總書記主持，各位常委參加，起草組根據常委們的修改意見進行修改後，形成政府工作報告的徵求意見稿。

　　此版本的徵求意見稿，還要再由國務院全體會議討論一次，然後下發到各系統，廣泛徵求各方意見。

　　在國務院各種形式的會議中，全體會議是最重要的會議。按慣例半年召開一次，國務院各組成部門的負責人均要參加，相關部委的負責人也會因需要列席。

　　據本報記者統計，從2008年至今，本屆政府僅召開了5次全體會，除一次是任命崔世安為澳門特別行政區第三任行政長官之外，其餘4次的議題均是討論政府工作報告徵求意見稿，政府工作報告的重要程度可見一斑。

　　今年1月18日，國務院第五次全體會議召開，決定將徵求意見稿下發各地，廣泛爭取意見。

　　從起草小組著手工作，到形成下發各地的徵求意見稿，大概需要40天左右。這個版本的徵求意見稿，主要是官方精神和學術精英意見的結合。

　　利益群體的訴求表達

　　全體會議後，《政府工作報告（徵求意見稿）》通過兩種渠道，廣泛徵求各方意見。

　　一個是通過組織系統，下發到各省、自治區、直轄市和中央有關部門、單位徵求意見。這個渠道反饋回的意見，多是各地、各部門的官方利益訴求。

　　另一種渠道，則是通過面對面的座談會，或總理下訪的形式，了解民間意願。

　　每年春節前後，中南海第一會議室都會有一批特殊的客人，他們便是被邀請來參加政府工作報告座談會的“民間智囊”。

　　按照所屬領域，座談會一般分成5場，參加者包括各民主黨派負責人、經濟和社會領域的專家、企業負責人、科教文衛界人士和基層群眾代表。

　　從座談會邀請的代表成分看，基本涵蓋了社會各個領域。

　　國産汽車品牌奇瑞汽車的總經理尹同躍在今年1月首次受邀走進中南海，作為唯一一個汽車行業的代表，參加了這場高規格的座談會。受邀的也有其他行業的代表，比如萬科的總裁鬱亮、中興通訊的侯為貴，理所當然的，他們較多反映了各自行業內的問題。

　　長期關注政府民主化進程的北大法學教授姜明安認為，“這種對自己行業的見解，專業而有針對性。讓各種利益群體都有機會表達自己群體的利益訴求，這正是民主的體現。”

　　中南海吸納草根民意

　　通過座談會了解民意，是政府工作報告制定中的一個慣常做法，李鵬、朱鎔基、溫家寶任期均已有之。

　　本屆政府的一個重要突破是在2006年，首次將基層代表請進中南海，並延續至今。據記者統計，6年來已有62位基層代表走進中南海，就政府工作報告表達草根民意。

　　他們的身份，涵蓋了鄉村醫生、大學學生、電力工、退休工人、基層民政科長、養豬能手等。62位基層代表，多在自己的領域內有突出表現，經相應的組織系統推薦，走進中南海。

　　基層代表走進中南海，能否表達民間真實的意願和聲音？

　　記者採訪了數位參加過座談會的基層代表，他們表示，座談會上向總理提出的問題，多是根據自己熟悉或感興趣的問題確定，“領導只是在語言和措辭上給予了一些指導”。

　　江西省瑞昌市白楊鎮檀山村的鄉村醫生肖敦木在去年參加了總理座談會。他在自己的村子當了40多年村醫，2009年當選為衛生部評選的200名優秀村醫之一，因此被推薦和總理座談。

　　肖敦木稱，去年1月29日，他被安排到衛生部“試講”，看到了尚在保密中的政府工作報告討論稿，花了半個小時把關於衛生的部分仔細看了一遍，列了提綱，寫了發言稿。做了40多年村醫，肖敦木對村醫工資的超低待遇、村衛生室的困難了然於心，一直想向相關部門反映，但苦於沒有機會，見到總理後， 他把意見和盤托出。

　　除了邀請基層代表進中南海，總理還下訪座談。今年1月24日，溫家寶前往國家信訪局，與來訪群眾面對面交流，被稱為“共和國總理首次與來京上訪群眾面對面交流”，觸到了民意溝通最敏感的神經。8位來訪人員來自天津、吉林、山東、內蒙古、湖北、河北、山西、江蘇等地，他們反映的情況涉及農民工工資、城鎮房屋拆遷、農村土地徵用和房屋拆遷、社會保障等問題。

　　大的方向都會被提到

　　從各種渠道徵求的修改意見，是否能在政府工作報告中得到體現？

　　多名曾經走進中南海的基層代表在認真讀了當年的政府工作報告後説，雖然不一定每個具體的意見都能被採納，但大的方向都會提到。

　　去年參加座談的鄭州大學法學院大四的學生高原，現在已經是人民大學法學院環境與資源保護法的研究生。據媒體當時報道，高原説她發言的時候，總理聽得很認真，而且還在做記錄。等她説完，總理還很快地把她説的三點內容簡明扼要地復述了一遍。之後，總理現場同稅務、教育和勞動保障等部門的負責人一起，對她所提的幾個問題進行了交流和探討。

　　對於政府工作報告廣泛徵集民意，高原的理解是，不一定每個具體建議都能寫到工作報告中，關鍵是參加座談會的各階層代表，能把自己實際工作中發現的問題反映給總理，讓政府在制定政策時，更加符合實際和有可行性。

　　由“學習”變為“審議”

　　廣泛吸收民意後，起草組會再次修改報告，並提交中央政治局全體會議，由總書記主持討論，修改後形成最終的徵求意見稿，由國務院提交全國人民代表大會審議。

　　這份徵求意見稿，就是楊慧珠和近3000名人大代表，在會議召開前兩天拿到的版本。

　　10天會期中的絕大部分時間，都會被安排討論這份徵求意見稿。討論期間，國務院和地方各級人民政府組成人員和有關部門負責人，以及報告起草組工作人員，也會分赴各個代表團，聽取代表的意見。

　　已經做了14年代表的楊慧珠發現，隨著代表們責任意識的加強，討論政府工作報告的會場氣氛也發生了變化。以前，很多代表在討論政府工作報告時，正襟危坐，一開場就是我來“學習”報告，現在則變成了“審議”，空話套話少多了，很多代表能一針見血，直接提出問題，一些專業領域的代表，提出的問題非常有見解，讓她很佩服。

　　也有些細節，讓她覺得可以再改進。比如是否可以讓代表再早些拿到報告，否則有些問題在短短10天的會期裏，很難搞清楚，也很難提出實質性的意見。

　　依照慣例，聽取代表意見後，起草組會將意見匯總，報國務院總理審定，確定採納哪些意見後，將修改方案報大會主席團，並在會議結束前再次下發給代表討論。據中國社科院經濟所所長劉樹成的觀察，一般來説，每年都會修改十幾處，以文字性修改居多。