中國特色社會主義法律體系視角下的地方立法

    地方立法是中國特色社會主義法律體系的有機組成部分。迄今為止，地方人大及其常委會共制定了現行有效的地方性法規8800多件、自治條例和單行條例700多件。這些大量的地方性法規、自治條例和單行條例，與法律、行政法規各司其職,在推進改革開放和社會主義現代化建設，維護國家法制統一、建設社會主義法治國家的進程中發揮了不可替代的作用，為形成中國特色社會主義法律體系作出了重要貢獻。

       一、地方立法權的確立和發展，體現了中國特色社會主義法律體系統一而又多層次的特點

    中華人民共和國成立後，建立了統一的、多民族的、單一制的社會主義國家。建國以後的前30年，只有民族自治機關享有地方立法權。1954年憲法規定，“自治區、自治州、自治縣的自治機關可以依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例，報請全國人民代表大會常務委員會批准。”

    1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，提出了發展社會主義民主、健全社會主義法制的歷史任務，開啟了建設中國特色社會主義法律體系的新時期。1979年7月五屆全國人大二次會議通過了修訂後的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，規定縣級以上地方人大設立常委會，同時賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規的權力，這是我國立法體制的重大改革，也拉開了地方人大立法的序幕。1982年憲法正式確立了省級人大及其常委會的地方立法權，並規定民族自治地方的人大可以制定自治條例和單行條例。1982年修改的地方組織法規定了省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批准的較大市的人大常委會，可以擬訂地方性法規草案，提請省、自治區人大常委會審議。1986年修改的地方組織法進一步規定：省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批准的較大市的人大及其常委會可以制定地方性法規，報省、自治區人大常委會批准後施行。

    全國人大及其常委會先後5次通過作出有關決定或決議的形式，授權地方人大及其常委會制定經濟特區法規。1981年五屆全國人大常委會第二十一次會議通過決議，授予廣東、福建兩省人大及其常委會制定所屬經濟特區各項單行經濟法規的權力；1988年七屆全國人大一次會議通過關於建立海南經濟特區的決議，授權海南省人大及其常委會根據具體情況和實際需要，遵循國家有關法律、全國人大及其常委會有關決定和國務院有關行政法規的原則，制定法規；1992年七屆全國人大常委會第二十六次會議通過決定，授權深圳市人大及其常委會制定法規，在經濟特區實施；1994年八屆全國人大二次會議作出決定，授予廈門市人大及其常委會制定經濟特區法規的權力；1996年八屆全國人大四次會議又作出決定，授予汕頭和珠海市人大及其常委會制定經濟特區法規的權力。

    2000年九屆全國人大三次會議通過的立法法，全面系統地規範了地方人大立法權，對地方性法規的立法權限、立法程序、效力、適用、備案審查等作出詳細具體的規定。並賦予經濟特區所在地的市以較大市立法權。根據立法法的規定，地方人大及其常委會可以就以下幾類事項制定地方性法規：一是為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項。二是屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。三是國家尚未制定法律或者行政法規的事項，根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效後，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或廢止。

    至此，經過建國以來特別是改革開放20餘年的發展歷程，適應我國統一、單一制國家結構以及各地方經濟、文化、社會發展很不平衡的實際需要，根據憲法確定的“在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，2000年通過的立法法最終確立了我國統一而又分層次的立法體制。除全國人大及其常委會集中行使國家立法權外，地方人大及其常委會各自行使不同層次的立法權。目前，我國具有地方性法規（包括經濟特區法規、自治條例和單行條例）制定權的主體包括：22個省，4個直轄市，5個自治區、30個自治州、120個自治縣，深圳、珠海、汕頭、廈門4個經濟特區，以及49個較大市的人大及其常委會。在這些較大市中，有27個為省、自治區人民政府所在地的市；18個為國務院批准的其他較大市，即：唐山、大同、包頭、大連、鞍山、撫順、吉林、齊齊哈爾、青島、無錫、淮南、洛陽、寧波、淄博、邯鄲、本溪、蘇州、徐州；另有4個為經濟特區所在地的市。地方人大制定的地方性法規、經濟特區法規、自治條例和單行條例，與法律、行政法規一道，共同構成中國特色社會主義法律體系的統一整體。

      二、地方立法在中國特色社會主義法律體系形成過程中發揮了重要作用

    中國特色社會主義法律體系的發展歷程，始終是與改革開放和社會主義現代化建設相伴相行的。30年來，地方人大及其常委會堅持“不抵觸、有特色、可操作”的原則，努力探索制定“先行先試”型法規、與法律配套的實施性法規、體現地方特色的法規，不斷創新科學立法、民主立法方式，認真清理地方性法規，有力地推動了地方經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設及生態文明建設，為鞏固改革開放成果和深化改革提供了有力的法制保障，為社會主義現代化建設創造了良好的法治環境。地方立法在中國特色社會主義法律體系形成中的作用不可替代、不可低估。

　　（一）制定“先行先試”型法規，為改革開放探索新規，為國家立法積累經驗

    早在1978年11月召開的為黨的十一屆三中全會作準備的中央工作會議上，鄧小平同志在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的講話中就明確提出，“有的法規地方可以先試搞，然後經過總結提高，制定全國通行的法律”。1993年7月，喬石同志在常委會第二次會議閉幕講話中指出，“地方人大立法是全國人大及其常委會立法的重要補充。地方人大及其常委會也要抓緊制定有關市場經濟方面的地方性法規。特別是一些改革開放搞得比較早的地方，積累的經驗比較多，應當先行一步，成為經濟立法的試驗區，為制定法律提供經驗。2003年10月，吳邦國委員長在“加強立法工作，提高立法質量，為形成中國特色社會主義法律體系而奮鬥”的講話中指出，“改革開放和現代化建設中會遇到許多新情況、新問題，一下子都用法律來規範還不具備條件，有的可以先制定行政法規或地方性法規，待取得經驗、條件成熟時再制定法律。”

    改革開放推動了我國經濟社會的發展，為地方人大立法提供了舞臺。在改革發展的各個時期，地方人大針對本地經濟社會發展中出現的新情況、新問題，通過制定“先行先試”型法規，發揮先行一步作用，不僅為本地的改革開放和現代化建設提供了有力的法制保障，同時也為國家立法摸索道路、積累經驗。從改革開放起步到20世紀九十年代初，一些經濟社會發展走在全國前列的地方，在國家尚未立法的領域和方面，大力開展先行性、試驗性立法。比如，1980年出臺的《廣東省經濟特區條例》是這一時期經濟特區立法最重要的成果，為廣東省三個經濟特區的建設提供了有力的法制保障。1987年底制定的《深圳經濟特區土地管理條例》，明確規定了國有土地實行有償使用和有償轉讓制度。又如，黑龍江省作為國家重要農業基地，1984年省人大常委會在全國率先制定了第一部農作物種子管理條例，對農作物種子選育推廣工作進行了規範。再如，1991年上海市人大常委會制定的《上海市外商投資企業清算條例》是我國第一部清算法規，在引進外資工作中發揮了重要作用。1992年黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的目標後，地方立法的重點是為建立社會主義市場經濟體制提供法律支撐。比如，廣東省人大及其常委會承擔起“立法試驗田”的重任，1993年出臺了我國第一部調整市場主體關係的省級地方性法規——《廣東省公司條例》，對於規範有限責任公司和股份有限公司的組織和經營發揮了重要作用。又如，上海市人大常委會僅在1995－1997年的三年間就制定了39部地方性法規，對反不正當競爭、技術市場規範、價格管理、外商投資企業審批、人才流動等方面進行制度規範，其中不少新的制度設計為國家相關法律的出臺積累了經驗。20世紀末期以來，我國立法工作進入全面構建中國特色社會主義法律體系的新階段，地方人大繼續發揮先行性立法功能，在推動科學發展、促進和諧社會建設方面制定了許多重要法規，為國家層面立法提供了借鑒。比如，浙江省人大常委會率先出臺《浙江省農民專業合作社條例》，首次明確了農民專業合作社生産經營的法律地位，促進了農民專業合作社的健康發展。又如，江蘇省南京市人大常委會通過的《南京市城鄉居民最低生活保障條例》，是我國第一部關於公民最低生活保障的地方性法規。再如，在勞動合同法出臺之前，已有山東、江蘇、安徽、寧夏等地方人大常委會出臺了當地的勞動合同條例，其中許多經實踐證明行之有效的內容，被吸納到勞動合同法中。　

　（二）制定體現地方特色的法規，為地方經濟社會發展以及社會穩定提供有力的法制保障　

    吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告和重要講話中多次指出，對一些地方事務和具有民族地區特點的事項，可依法制定地方性法規或自治條例、單行條例進行規範。　　

    “有特色”是地方立法的靈魂，能否體現地方特色是衡量一部地方法規質量高低的標準之一。地方立法的重要任務之一，就是因地制宜，針對中央不可能立法的地方性事務，制定特色法規創造性地解決應由地方自己解決的問題。這一類法規是對國家法律、行政法規的補充，充分體現本地經濟水平、地理資源、歷史傳統、法制環境、人文背景、民情風俗等狀況，重點解決地方經濟、社會發展中無法可依的問題，有較強的針對性和實用性。多年來，各地人大及其常委會立足本地實際，堅持走有特色立法之路，使地方特色法規成為中國特色社會主義法律體系中一道亮麗的風景線。

    各地制定的體現地方特色的地方性法規、自治條例、單行條例範圍十分廣泛，下面列舉幾個方面的內容。一是為保護本地獨特的自然資源、生態環境、歷史文化遺産而專門立法。如，河南省人大常委會為科學保護、合理利用開封城墻，專門制定《開封城墻保護條例》。山東省人大常委會出臺《泰山風景名勝區保護管理條例》，以立法形式對舉世聞名的泰山加強保護管理。二是為解決本地經濟社會發展中面臨的特殊問題而專門立法。如，海南省人大常委會通過《關於加快處置海南經濟特區停緩建工程的決定》，有效推動了房地産泡沫後遺症問題的處理。重慶市人大常委會制定《重慶市長江三峽庫區流域水污染防治條例》，在探索長江流域環境保護立法上有了新的突破。三是為保障本地承辦國際性的重大體育、展覽等活動而專門立法。如，2007年北京市人大常委會通過了《北京市人民代表大會常務委員會關於為順利籌備和成功舉辦奧運會進一步加強法治環境建設的決議》，為2008年北京奧運會保駕護航。為保障2010年上海世博會籌辦工作的順利開展，上海市人大常委會在2008年通過了《上海市人民代表大會常務委員會關於本市促進和保障世博會籌備和舉辦工作的決定》。四是為尊重和保障民族自治地方政治、經濟、社會、文化、宗教、衛生等方面事務的特色而專門立法，如，寧夏人大常委會為尊重和保障回族的飲食習慣，制定了清真食品管理條例。內蒙人大常委會為保護和傳承少數民族語言文字，制定了自治區蒙古語言文字工作條例。

　　（三）制定與國家法律相配套的實施性法規，保證國家法律在地方得到有效實施

    1996年2月，江澤民同志在中共中央舉辦的法制講座上發表講話，指出：“我們的法制建設也必然是一個不斷深化、加強、健全、完善的過程，不可能畢其功於一役。有了新情況、新問題、新經驗，經過研究和總結，就要適時地制定新的有關法律法規。……為了保障各種基本法律法規順利實施，必須在積累實踐經驗的基礎上，搞出實施的具體條例來。沒有各種條例，基本法律法規的貫徹落實就會遇到許多困難。”2001年10月，李鵬同志在地方人大貫徹立法法工作會議上發表講話，指出：“地方立法不能與法律衝突，這是中國穩定發展、國家統一、民族團結的重要保證。改革開放進程中有很多新生事物，要求地方人大開拓性地進行工作，執行國家法律要結合地方實際制定細則，在不違反法律的前提下制定地方性法規。”

    我國地域廣闊,各地情況千差萬別，發展不平衡，國家立法不可能把各種情況都規定進去，有的只能作出原則性規定。為了使法律適應本地的具體情況，需要地方人大在維護國家法制統一的前提下，從本地實際出發，進行實施性立法，與上位法相呼應、相配套。在地方性法規中,實施性法規佔據絕對的數量優勢。據初步了解,山西、江西、安徽、河南、湖北、湖南、上海、浙江等很多地方人大及其常委會制定的現行有效的地方性法規，約有50%以上屬於實施性立法;而少數地方，如地處經濟特區的深圳市等,約有1/3的地方性法規屬於實施性立法。

    近些年來,許多地方人大在實施性立法中,特別注意不過多照抄照搬國家法律的規定，搞“大而全”、“小而全”的重復立法。而是在堅持“不抵觸”的前提下，根據地方實際，細化、補充、完善國家法律的規定，增加程序性內容。在確定法規調整對象、內容、體例時，不片面追求完整，只要求能解決問題，“成熟幾條搞幾條，有幾條搞幾條”。如，《上海市機動車道路交通事故賠償責任若干規定》只有10條，但對道路交通安全法第七十六條規定的較為原則的民事責任承擔方式進行了富有創造性的細化，具有較強的操作性。安徽省人大常委會制定的實施産品質量法若干規定不分章節，僅有12條，既簡明、又便於操作。遼寧省人大常委會出臺的實施國家語言文字法規定，也是不設章節，只有15條，只對語言文字工作的執法主體及職責、黨政機關、新聞媒體、企業和服務行業、各類教育機構等語言文字的應用做出明確規定，針對性很強。

　　(四)在科學立法、民主立法方面大膽探索和實踐,為構建科學嚴謹的中國特色社會主義法律體系提供了有益經驗

    地方人大擁有立法權後，一直按照憲法、法律規定，學習和沿用全國人大立法經驗，積極推進地方立法科學化、民主化進程。同時，又努力探索、大膽實踐、不斷創新立法工作方式，積累了很多行之有效的做法。經過多年實踐，現在地方人大常委會已經形成了地方性法規的立法規劃計劃編制、立項論證、調查研究、法規起草、統一審議、立法聽證、專家參與、公民參與、立法技術規範、立法後評估等方面的工作機制，為地方立法工作各個環節的有序開展奠定了良好的制度基礎，立法質量和水平不斷得到躍升。下面僅舉幾例説明。

    ----地方人大常委會採取多種方式，堅持向社會公開徵集立法項目建議。許多地方人大不僅限于在編制五年立法規劃、年度立法計劃時徵集立法項目建議，而且常年、長期向社會公開徵集。有的地方，如甘肅省人大常委會還通過了《甘肅省人大及其常委會立法程序規則（修正案）》，以法規形式確認了公民擁有直接向人大常委會提出立法建議項目的權利。　　----地方人大常委會將法規草案向社會公開徵集意見已經常態化，有的地方將法規草案向社會公開徵集意見時還對法規草案的一些重點難點問題作提示説明，引導公眾討論。許多地方人大常委會網站都公佈地方性法規草案。比如浙江省人大常委會的“地方立法網”，從2002年12月開始公佈本省制定的全部地方性法規草案，徵集公民對草案的意見和建議。

    ----自1999年廣東省人大常委會就修訂《廣東省建設工程招標投標管理條例》召開地方人大第一次立法聽證會以來，各地方人大多次舉行立法聽證會。如2001年以來上海市人大常委會共舉行過9次立法聽證會。立法聽證在有些地方已形成一種制度。

    ----許多地方人大常委會建立立法顧問制度，聘請各個領域的專家參與立法工作。如，早在1984年北京市人大常委會就聘請專家擔任民主與法制建設顧問，自此立法工作聽取顧問意見形成長期制度。一些地方人大還採用委託起草、合作起草方式，充分發揮專家學者的作用。

    ----地方人大常委會普遍建立起科學合理的審次制度。經過多年的探索發展，現在地方人大常委會對法規草案的審議一般實行二審制，對涉及面廣、情況複雜的法規草案實行三審制。一些地方人大常委會還實行“二審三通過”制度，使立法工作機構有較充裕的時間研究審議意見，對法規草案進行修改。

    ----自2000年以來，許多地方人大常委會探索開展了立法後評估工作。對已頒布實施的多項地方性法規的實施效果、總體質量和基本價值進行評估，並將評估結論作為地方性法規進一步修改完善的重要依據和參考。有些地方還專門制定了立法評估辦法，定期開展立法後評估工作。

　　(五)開展地方性法規清理工作，保證中國特色社會主義法律體系的科學、統一、和諧

    為適應建立社會主義市場經濟的要求、履行我國加入世界貿易組織的鄭重承諾，適應行政處罰法、立法法、行政許可法和監督法等法律規定的要求，上個世紀90年代初以來，地方人大常委會根據本地立法實際情況，及時對歷年制定的地方性法規進行過幾次大規模清理，解決了歷史遺留問題。據了解，大部分省、自治區、直轄市人大常委會都進行了4次左右的全面集中清理，有的省、自治區、直轄市更多一些，如河南進行了5次清理，北京、內蒙進行了6次清理，福建則進行了7次法規清理工作。近幾年來，隨著中國特色社會主義法律體系基本形成，我國立法包括地方立法工作的重點越來越多地轉向修改現行法律法規。各地人大常委會逐步形成立、改、廢相結合的工作機制，適時對地方性法規進行修改或廢止，使法規更加適應改革與發展的需要。如，在廣西壯族自治區人大常委會2008－2012年立法規劃中，修改項目就達35件，佔64件立法項目總數的一半以上。通過清理法規、及時廢止和修改法規，較好地解決了地方性法規中存在的明顯不適應、不協調問題，有力地維護了國家法制和中國特色社會主義法律體系的科學、統一、和諧。

    三、地方立法在完善中國特色社會主義法律體系中擔負重要使命

    2007年10月，胡錦濤同志在黨的十七大所做的《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥》的報告中提出，“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。依法治國是社會主義民主政治的基本要求。要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。”中國特色社會主義法律體系形成後，無論是全國性立法，還是地方立法，都需要按照黨的十七大提出的要求，不斷適應形勢任務的新變化，回應人民群眾的新期待，繼續加強立法工作，對法律體系不斷加以完善，更好地發揮法律體系在推動科學發展、促進社會和諧、維護人民權益中的重要作用。

    在完善中國特色社會主義法律體系中，地方人大及其常委會擔負著重要使命，地方立法擁有廣闊的發展空間。第一，中國特色社會主義法律體系是一個龐大、複雜的制度和規範體系，地方立法作為這一和諧統一整體中的有機組成部分，是完善體系中不可缺少的重要環節，具有承上啟下的獨特作用。第二，我們國家幅員遼闊，各地經濟社會發展不平衡，而且發展變化速度快，國家通過的任何法律和政策都有在地方貫徹落實的問題，需要地方及時制定實施性法規予以保障。第三，多年的實踐已經證明，“立法權集中在中央”是不行的，既不利於各項事業的發展，也不利於推進依法治國。地方立法因地制宜、有針對性地作出規定，可以靈活地運用法律、法規和政策，不拘泥于特定體例、規格和形式，特別是在經濟、行政、社會等領域，地方立法的空間和餘地很大。第四，在我國未來發展的各個時期，形形色色的地方性事務總會出現，需要地方人大及其常委會針對本地的特定問題，集合、綜合有關法律、行政法規和政策規定，及時制定相應法規解決這些地方的特有事務。第五，我國經濟在發展，社會在前進，地方的新情況、新問題會不斷出現，解決問題的新辦法、新經驗也會不斷産生。全國性立法總是會相對“滯後”，仍然需要地方立法“先行先試”。

    在當前和今後一段時期，地方人大及其常委會要不斷加強立法工作，進一步提高立法質量，更好地發揮地方立法在不斷完善中國特色社會主義法律體系、建設社會主義法治國家進程中的重要作用。一是，建立配套法規制定、清理、評估、修改的長效工作機制。地方人大及其常委會要及時制定與新出臺的法律相配套的地方性法規，加強法律的貫徹實施。逐步實現地方性法規清理工作的規範化，建立即時清理、定期清理與全面清理的機制。在地方性法規實施後適時開展立法後評估，發現立法和實施中存在的問題，為修改法規提供依據和參考。通過法規清理和立法後評估，對相關法規及時進行修改完善。二是，繼續加大社會領域地方立法力度。目前社會領域立法在地方立法中比例仍然偏低。地方人大及其常委會要進一步轉變立法重心，把握時代特徵，大力加強社會領域地方立法，制定和完善維護社會公平、加強社會管理、健全社會保障和公共事業方面的地方性法規，有效發揮立法在社會利益的表達、協調、平衡方面的作用，為社會主義和諧社會建設提供有力的法制保障。三是，深入推進科學立法、民主立法。中國特色社會主義法律體系形成後，對立法質量會提出更高的要求。地方人大及其常委會要走精細立法之路，科學規劃、統籌安排，加強對立法規劃、程序、技術規範的研究和應用，繼續探索科學立法、民主立法的新形式和新途徑，進一步提高地方立法質量，以保證制定的地方性法規更加嚴謹規範，切實可行。