大部制改革有進展無突破 部門職能仍需重新整合

　　一加一等於幾？

　　對於幾個試點“大部”，不僅對外面臨職能重新劃分整合，難題同樣“內化”在部門之中。

　　民用航空局和交通運輸部辦公地址同處北京東城，相距不過5公里，但跨越起來並非易事。從目前公開的信息看，除了交通運輸部救援打撈局的飛行運行納入民航管理之外，這樣層面的體制性合作還不多見。

　　決策沒有完全融入交通運輸部，民航局內部一位人士對此表示默認。他同時指出，如果權力配置合理的話，大交通部對統籌推進交通運輸體系顯然有好處，但前提是了解各種運輸方式的業務特點，遵循産業規律真正辦實事，否則“最後幹活還是原來的人，只是多了上報下傳的幾道公務程序”。

　　根據中央建設綜合交通運輸體系等大部門制設想，相應機構合併，預期應達到一加一大於二的效果。但目前來看，多位觀察者認為，只見物理作用，少有化學反應。

　　大部門制改革涉及部門對此往往低調。當被問及內部整合情況時，工信部一位司級官員連稱“太敏感了”，婉拒《瞭望》新聞週刊記者的採訪。

　　據外界觀察，工信部合四為一，甚至出現了一些副作用。周漢華身兼國家信息化專家委員會成員，他以立法為例表示，按照我國立法慣例，每年每個部門只有一類立法計劃，工信部目前只有電信法列入其中，其他如個人信息保護法、信息安全法，雖有迫切需求，但因“配額”不夠，無法列入計劃。

　　“打個比喻，四家人突然住進一個屋子，屋子裏只有一個廁所，廁所就先不夠用了。”周漢華説。

　　此外，電子政務領域的重復投資浪費嚴重，多系統多局域網互不連通，部門之間的信息封鎖等問題突出，而原國務院信息化辦公室作為推進電子政務的協調辦事機構，一經併入工信部，其協調能力受到削弱。

　　為何一加一沒有大於二？周漢華認為，這是因為各部門合併前都具備決策、執行和監督職能，自成體系，如果只是物理層面的簡單拼接，可能反而導致低效率運轉。“就像一個屋子突然住進四家人，大家如果還是各過各的日子，不就擠來擠去發生磕碰了嗎？”

　　“兩個車輪”初衷

　　“要發生化學反應，應以職能重新界定為前提，然後圍繞職能來配置機構和人員。”周漢華説。

　　這也是大部門制改革的初衷——通過兩個車輪同步，一方面決策統一，另一方面執行、監督保持相對獨立，以期改變詬病已久的行政局面：決策“政出多門”，有令不行、有禁不止；執行則交叉“扯皮”，有利爭、無利躲。

　　中國(海南)改革發展研究院院長遲福林認為，2008年啟動的大部門制改革在機構整合方面有一定進展，但沒有體現綜合服務、綜合管理的決策統一，比如教育、醫療部門在改革中的決策主體地位不明確，決策權分散。

　　“這也導致執行權被牢牢抓住，”鼓呼多年後，遲福林有些惋惜：大部門制改革的重點目標還沒有到位，即如何在行政體系內實現決策、執行、監督相互制約相互協調，還沒有實質突破。

　　後者被多位受訪專家視為大部門制改革的內核。相比而言，政府機構的分分合合，更多被視為一種手段，或是改革的一個客觀結果。

　　根據十七屆二中全會通過的《關於深化行政管理體制改革的意見》，探索實行職能有機統一的大部門體制，將“按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關係”。

　　遵循這一“行政三權分設”的改革邏輯，部門合併帶來不止是簡單的權力轉移，而是更合理的配置與制衡。比如發改委，本身將更著重于宏觀調控和發展規劃設計，而減少微觀管理和具體審批事務；其他“大部”更要避免重蹈覆轍。

　　但要落實這一改革，政府各部門勢必重新劃分權力邊界，規範權力運行。比較起此前數次改革在部門之間橫向調整利益，這種改革的強度更大，也將遭遇更多阻礙，甚至陷入權力爭奪的泥淖。

　　在遲福林看來，大部門制改革的基本共識，本就應統一到十七屆二中全會的精神上來，即如何按照決策、執行、監督相互制約相互協調來作具體設計。“但目前沒有形成共識，”遲福林説。

　　地方銜接

　　與中央部門的“低調”相比，地方上近三年來不乏“激進”之舉，其中尤以廣東的順德、深圳等地，受學界和輿論關注。

　　不過，多數地方仍以承接中央大部門制改革為主。由於中央部門改革的“三定”方案多為博弈後的粗略規定，也由於改革精神鼓勵地方探索試點，一些地方上的大部門制改革，不由自主放大了權力爭奪和人員安置的難題。

　　以食品藥品監管為例。根據2008年的機構改革方案，藥監局的職能歸到衛生部管理範圍，並由後者統籌食品監管職能。落實到基層執法體系中，衛生和藥監部門分別有各種的執法機構，前者有各級衛生監督所，後者也有藥監所，執法主體就出現爭論。

　　地方銜接體制於是五花八門。有的將藥監局向各地衛生部門原來的藥政科處回歸。有的單獨設立食藥局，代替衛生部門承擔起了食品安全綜合協調職責。還有的成立食品安全委員會，將主要監管職能放在了工商局內。

　　執法權力轉移和人員分流的同時，藥監系統內質疑“削弱獨立監管、助長地方保護”的聲音也不絕於耳。

　　根據2009年《食品安全法》確立的食品安全監管體制，食品生産環節歸口于質量監督部門，食品流通環節歸口于工商行政管理部門，餐飲服務環節歸口于食品藥品監管部門，然後由衛生行政部門綜合協調。但從目前來看，各省區市情況不盡相同。

　　衛生領域一位專家對此表示，現行體制下，在地方機構設計中可以有較大的獨立性。大部門制不會從上到下統死，會在國家層面解決國家層面的問題，也會給地方的體制機制留下空間，包括地方現有監管體制的銜接問題。

　　但隨著法律體系日益週密，上述探索空間正在面臨與國家法律的衝突。大規模改革帶來的相關案例急劇增多，已經衝擊到政府公信力。大部門制改革後的副職冗員，即是典型一例。

　　“在現行行政管理體制下，如何在實踐中將法律監管與鼓勵地方積極性有機結合，也是下一步改革應該探討的問題。”周漢華説。 《瞭望》新聞週刊 董瑞豐