實施主體功能區戰略積極穩妥推進城鎮化

　　十七屆五中全會指出，“十二五”時期，要促進區域協調發展、積極穩妥推進城鎮化，實施區域發展總體戰略，實施主體功能區戰略，完善城市化佈局和形態，加強城鎮化管理。

　　主體功能區戰略是黨的十六屆五中全會和國家“十一五”規劃綱要提出的一個重大戰略。主體功能區戰略的實施關係到我國經濟社會的發展全局和中華民族的長遠發展，是落實科學發展觀，統籌城鄉發展、區域發展、人與自然和諧發展的有效載體，是實現區域經濟協調發展，積極穩妥地推進城鎮化的重要途徑。

　　城鎮化是我國經濟社會發展的必然趨勢和強勁動力。積極穩妥地推進城鎮化是黨的十七屆五中全會提出的重大戰略。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）從“完善城市化佈局和形態”及“加強城鎮化管理”兩個方面對“十二五”期間城鎮化發展提出了具體要求。和以往相比，《建議》中蘊含了城鎮化建設方面的一系列新的發展理念和發展思路，産生了一些重要轉變。

　　一、空間模式──以大帶小、協調發展

　　十七屆五中全會提出，要“完善城市化佈局和形態，加強城鎮化管理”。《建議》中也強調，要“按照統籌規劃、合理佈局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展的客觀規律，以大城市為依託，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。

　　隨著經濟全球化時代的到來，我們必須清醒地認識到不同城市的功能、地位和作用，對國民經濟的發展是不能替代的，所以必須強調大中小城市和小城鎮協調發展，哪個都不能放鬆。我國人口眾多，目前城鎮化水平不高，城市化壓力之大，任務之重，世界上獨一無二。不發展大中城市，就達不到規模經濟及産業集聚的要求，形不成國家經濟的拳頭，在國際市場上也形不成強大的輻射中心；不發展小城市和小城鎮，大中城市又不可能承擔起中國城鎮化的重大任務。因此，我國應該走以大帶小、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮發展道路，並以此形成功能互補、産業互濟的城市群。只有這樣，才能由發散式、孤立式發展轉向並聯式、組團式發展，逐步形成城市網絡群，而城市群的形成不僅可以節約土地、能源和公共基礎設施，而且能夠更多地吸引大量勞動力的轉移，實現人口、産業、市場的集聚，加快城鎮化的進程。

　　縱觀我區現有的城鎮體系，一方面大城市數量偏少，中心城市規模偏小，功能弱化，産業集中度低，缺乏要素集聚和輻射帶動作用；另一方面，小城鎮數量雖多，但存在規模小、密度低、地廣人稀、交通不便等問題，城鎮建設缺乏重點，中心鎮地位也不夠突出。因此，“十二五”期間，我區要以十七屆五中全會精神為指導，一方面要擴大中心城市規模、改善城市環境、增強城市功能，加快呼和浩特、包頭等中心城市建設，強化其中心城市地位，使之成為帶動自治區快速發展的增長點，同時要大力提高中小城市及小城鎮質量，積極建立以大中城市為核心，眾多小城鎮為依託，廣大農村牧區為腹地的城鎮化發展體系，增強城鎮在區域經濟中的凝聚力和輻射力，優化各類城鎮職能結構，不斷提高區域城鎮化水平。

　　二、戶籍改革──適度放寬、穩步推進

　　我區現行的戶籍制度與全國一樣，是在計劃經濟體制下形成的，核心是把城市人口和農村牧區人口完全分離開來。不可否認，它對加強人口管理具有明顯作用。但是，隨著我國社會主義市場經濟的逐步確立和完善，現行戶籍制度已經暴露出其嚴重的不適應性，最突出的表現就是這一制度剝奪了公民的居住以及遷徙自由的權利。人口及勞動力自由流動是市場經濟的必然趨勢，而現行戶籍制度卻大大限制了這種自由流動，使我國富足的比較優勢資源沒能得到充分利用，嚴重制約了經濟發展和城鎮化水平的提高。按照《建議》要求，“十二五”期間，“要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。大城市要加強和改進人口管理，中小城市和小城鎮要根據實際放寬外來人口落戶條件。”戶籍制度的適當放寬，會極大地促進農牧業人口向城鎮的轉移速度，成為推進城鎮化的強勁動力。

　　然而，我們必須清醒地看到，農牧業轉移人口轉化為城鎮居民，不僅僅是戶籍問題，更深層次的是依附在戶籍制度上的各項社會福利和保障制度，是一項複雜的系統工程。取消城鄉居民的戶口差異輕而易舉，而使進城農牧民享受同等的權利和福利卻難上加難。在我國現階段的基本國情下，戶籍制度改革必須漸進有序，不能冒進。

　　三、發展途徑──調整結構、合理佈局

　　當談到城鎮化時，人們都比較看重一個國家或地區的城鎮人口占總人口的比重這樣一個基本指標，透過這一指標，也確實可以看出這個國家或地區的人口在其地域空間上實現轉移（一般是從鄉村轉移到城鎮）與集中（一般是向城市或城鎮集中）的情況與發展趨勢。那麼，人口和勞動力在不同空間與地域的轉移與集中是不是城鎮化的本質特徵呢？如果我們仔細地考察一下人口及勞動力得以轉移和集中的基本動因的話，就會發現那是一個國家或地區在一定時期經濟結構及其變化的結果。換句話説，經濟結構的變化及人口轉向區産業的發展，是促使人口轉移與集中的動力之源。

　　因此，我區在城鎮化建設過程中，要通過經濟結構的調整及合理的産業佈局，促使人口及勞動力向優化開發區域及重點開發區域轉移，推進城鎮化的建設步伐。正如《建議》中指出的，“十二五”期間，要“科學規劃城市群內各城市功能定位和産業佈局，緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市産業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能”。

　　四、發展方式──集約利用、科學規劃

　　由於我國人口眾多、幅員遼闊，經濟社會發展整體水平較低，當前又處在經濟社會轉型和全面建設小康社會的關鍵時期，使得我國的城鎮化發展面臨著複雜的條件和環境。一些地區貪大求快，不注重夯實城鎮産業基礎，人為地大搞“造城運動”，出現開發區設置過多過濫、用地和空間無節制地擴展、建設粗放等問題，不少城鎮超越資源環境容量，盲目進行開發建設，導致對資源的浪費和對環境的嚴重破壞。中小城市也普遍存在城市人口和經濟集聚程度不高、經濟基礎薄弱、對農村轉移人口吸納能力不足、難以發揮各級區域中心作用的頑疾。如果按照傳統的城鎮化發展模式，將對資源環境形成巨大的壓力和威脅。為此，必須探索一條集約型城鎮化發展道路。因此，《建議》要求“合理確定城市開發邊界，提高建成區人口密度，防止特大城市面積過渡擴張”，“強化中小城鎮功能，增強小城鎮公共服務和居住功能”。

　　我區在推進城鎮化建設的過程中，必須認真貫徹十七屆五中全會精神，著眼長遠，面向未來，從有利於發展農村牧區經濟、方便群眾生活、節約用地、保護生態環境出發，高起點規劃小城鎮建設，依據城鎮化的發展規律，穩步推進城鎮化。

　　五、發展理念──以人為本、全面發展

　　十七屆五中全會提出，要“更加注重以人為本，更加注重保障和改善民生”。社會主義的本質要求就是“以人為本”，自治區黨委、政府提出的“富民強區”，也正是以人為本的具體體現。説到底，一切發展與改革的目的都是為了民生，城鎮化發展也不例外。《建議》中指出，城市規劃和建設要注重以人為本、節地節能、生態環保、安全實用、突出特色、保護文化和自然遺産，強化規劃約束力，加強城市公用設施建設，預防和治理“城市病”。城鎮化的發展再重要，也只是手段，而並非目的，發展的終極目的是提高人民福祉，實現人的全面發展。以人為本是城鎮化建設的主題和內涵，我們在城鎮化建設中，要在高度關注資源合理開發和利用、環境保護和污染防治等問題的同時，牢牢把握以人為本、城建為民這個核心，把人放在城鎮化建設的核心位置。一方面，必須高度重視進城農民的就業問題，不斷提高農民的生活質量，讓農民獲得與城鎮人一樣平等的“國民待遇”；另一方面，在城鎮環境和居住環境規劃建設中，不斷改善人居環境，實現人與自然環境的和諧統一。