銀川對公職人員衣冠不整問責 學者質疑範圍過寬

　　事件 銀川：小事也問責

　　據《寧夏日報》報道：寧夏回族自治區銀川市去年6月1日開始實施《黨和國家機關及其工作人員不當行為問責辦法》，明確對公職人員小到衣冠不整、舉止不端、言行失德，大到執行不力、決策失誤、濫用職權等18個方面的100種行為進行問責。問責制實施以來，不少幹部因“小”受罰。目前，銀川市紀委監察局已對398名個人和35個單位進行了問責。

　　評點 幹部問責不宜泛化

　　《銀川市黨和國家機關及其工作人員不當行為問責辦法》體現了“全面問責”的特點，也體現了銀川市強化幹部管理、建設責任政府的決心。該文件對黨政機關工作人員的言行舉止從嚴要求，應予肯定，但是否應一律以“問責”來加以規範和約束，值得商榷。這是因為，幹部問責作為一項責任追究制度，有其特定的適用範圍，超出此範圍，則有逾越幹部問責的“度”而趨於泛化的危險。幹部問責的範圍，可通過問責對象和問責事由兩方面來確定。

　　首先，幹部問責的對象通常為黨政機關領導幹部，而《銀川市黨和國家機關及其工作人員不當行為問責辦法》在問責對象上，包括黨政機關及其工作人員，人大、政協及其工作人員，法院、檢察院及其工作人員，民主黨派、工商聯、群眾團體機關及其工作人員，具有公共事務管理職能的事業單位及其工作人員和參照公務員管理的事業單位及其工作人員等。這在問責對象上有三方面的拓寬：一是不僅對個人問責，也對單位問責；二是不僅對黨政機關問責，也對黨政機關以外的國家機關和相關單位問責；三是不僅對領導幹部問責，也對一般幹部及工作人員問責。這種拓寬既有一定的合理性，也存在一些問題。合理性在於適當擴大問責對象的範圍將有利於督促黨政機關、相關單位及其工作人員依法正當履行其職責和義務。存在的問題在於問責的對象範圍有過於寬泛之嫌。例如，將不具有公共事務管理職能的政協、民主黨派、工商聯、群眾團體機關納入問責對象範圍，是否必要？將作為權力機關的人大納入問責對象範圍，是否合適？將作為司法機關的法院和檢察院納入問責對象範圍，是否合理？應經充分研究和論證之後，再作定論。

　　其次，幹部問責的事由通常為不履行或不當履行職責和義務的行為，而《銀川市黨和國家機關及其工作人員不當行為問責辦法》在問責事由上，包括執行不力、決策失誤、濫用職權、舉止不端、言行失德等18個方面的100多種行為。這些行為大多數屬於不履行或不當履行職責和義務及違反工作、會議紀律的行為，也有部分屬於道德失范的行為。將黨政機關工作人員不履行或不當履行職責和義務及違反工作、會議紀律的行為列入幹部問責的事項範圍，無可非議，但將道德失范行為列入問責範疇，對不遵守公民道德規範、違反公共秩序、舉止不端、言行失德、能救助而不救助、能見義勇為而不為等有違道德規範的行為問責，似有不妥。因為這樣做，不僅會混淆法律規範、紀律規範與道德規範的界限，而且當這些行為發生在工作外的時間和場所時，還存在濫用問責權、不當約束公職人員行為自由之虞。此外，以問責的方式來強化公職人員的道德操守，其實際效果如何也值得懷疑。

　　最後，幹部問責的範圍過於寬泛，還會影響幹部問責制度的嚴肅性與權威性，並且會導致紀檢監察機關、組織人事部門和相關單位“疲於問責”而影響幹部問責的常態化。(作者易有祿 為江西財經大學法學院副教授)