學者就拆遷條例再提刪除“違法建築不補償”條款

　　本報訊 （記者易靖）昨天上午，北大法學院人大與議會研究中心向國務院法制辦遞交意見書，就正在公開徵求意見的《國有土地上房屋徵收與補償條例（第二次公開徵求意見稿）》（以下簡稱二次意見稿）提出5方面12條修改意見。

　　昨天，北大法學院人大與議會研究中心負責人張千帆教授介紹，修改意見已于昨天上午以電子郵件和特快專遞兩種形式遞交國務院法制辦。

　　這是北大學者第二次就二次意見稿上書國務院。前天，北大憲法與行政法研究中心也曾向國務院法制辦遞交修改意見，提出了11方面修改意見。

　　與憲法與行政法研究中心的修改意見比較，人大與議會研究中心昨天提交的修改意見有諸多方面類似，同時也提出了一些新穎的修改意見。比如，建議刪除“對徵收範圍內的違法建築和超過批准期限的臨時建築，不予補償”的規定。

　　張千帆認為，目前，違法建築並非都是由被徵收人自身的原因導致的。由於城市規劃缺乏公民參與，“違法建築”界定不盡合理，而且有些“違法建築”是事後立法造成，因而不宜絕對規定“不予補償”。在目前的徵收補償實踐中，也並非對“違法建築”一概不予補償——在許多情況下，地方政府在拆除違章建築過程中往往酌情補償其成本價。事實上，唐福珍事件涉及的房屋就是“違章建築”，而正是補償糾紛釀成了自焚悲劇；如果一概規定違法建築不予補償，非但無助於理性解決糾紛，反而會進一步激化矛盾。同理，超過法定期限的臨時性建築能夠存在，也並非都出於被徵收人本身的原因，某些政府部門的不作為或亂作為也是一個方面的原因。因此，一概規定超過法定期限的臨時建築不予補償，有違公平。

　　張千帆説，建議條例對此不予規定，由省級政府確定實施辦法。

　　■部分修改建議

　　■修改意見 條例名稱

　　二次意見稿

　　國有土地上房屋徵收與補償條例

　　修改建議

　　城市房屋徵收與補償條例

　　修改理由

　　之所以增加“城市”，而刪除“國有土地上” ，是因為：

　　（1）本條例主要是為了解決城市房屋徵收與補償問題，而“國有土地”的範圍較廣，還包括國有林地、農場等，這些並不屬於本條例調控範圍。

　　（2）城市土地，除包括國有土地外，還包括城中村等集體土地。這些土地上的房屋徵收問題也很嚴重，且沒有理由對城市中集體土地上的房屋徵收和國有土地上的房屋徵收進行區別對待，因而本條例的覆蓋範圍是“城市”，而不論土地所有權的性質是國有還是集體。

　　■修改意見 公共利益界定

　　二次意見稿

　　第八條第一款：為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需徵收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定：

　　（一）國防設施建設的需要；

　　（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

　　（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；

　　（四）為改善住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

　　（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要；

　　（六）國家機關辦公用房建設的需要；

　　（七）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

　　修改建議

　　第八條第一款：為了保障公共利益的需要，有下列情形之一，確需徵收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定：

　　(一)國防設施建設的需要；

　　(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

　　(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；

　　(四)為改善住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

　　(五) 由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要，其中危房改建須具備合法的危房鑒定書，其它舊城區改建須獲得擬徵收地區三分之二以上住戶的書面同意。

　　修改理由

　　（1）之所以刪除“國家安全、促進國民經濟和社會發展等”，是因為公共利益本身也就包括上述列舉的利益，無需如此列舉；另外，“促進國民經濟和社會發展”過於抽象，如此表達不僅無助於明晰和限定公共利益概念，而且容易引起“公共利益”的泛化。

　　（2）之所以在本條第五項中增加“其中危房改建須具備合法的危房鑒定書，其它舊城區改建須獲得擬徵收地區三分之二以上住戶的書面同意”，是因為危房須經過合法鑒定，而不是地方政府自己説了算；舊房改造則主要涉及這些房屋居民的利益，因而多數居民同意是公共利益的自然保障。如果確實屬於舊房改造，多數人自然會表示同意；如果多數人不同意，則至少證明沒有必要通過政府徵收的方式加以改造。如果改造並非迫在眉睫，居民自己很可能有能力自主改造居住條件；即便有些舊城區建築屬於歷史文化遺産，也完全可以讓居民自己修繕維護。

　　（3）之所以刪除第六項“國家機關辦公用房建設的需要”，是因為國家機關辦公用房已包括在前項“市政公用等公共事業的需要”之中，不需要再單獨強調。尤其是目前各地各級政府興建豪華辦公樓現象十分普遍，專門列舉機關辦公用房的需要很可能會鼓勵這種不良趨勢。

　　（4）之所以刪除第一款第七項：“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”，是因為“為了保障公共利益的需要”本身就是一個概括條款，無需再由法律、行政法規加以明確；如果不刪除本項，則會出現確實屬於公共利益事項，但本條例尚未列舉、法律及其它行政法規也沒有明確列舉的尷尬。

　　■修改意見 城市改造

　　修改建議

　　建議增加第三十一條：非因公共利益的需要進行的城市改造，應按照自願、公平的原則訂立補償協議，建設單位不得採用強制手段。城市改造須符合城鄉規劃、土地利用總體規劃，並報房屋徵收部門批准。

　　城市集體土地上的房屋徵收與補償，依照本條例執行。

　　修改理由

　　（1）之所以增加第一款，是為了明確城市改造的市場主導原則，以及政府代表“公共利益”主動干預的邊界。在一般情況下，城市發展可以通過居民和開發商之間的自願市場交易完成，不需要政府主動干預；政府過多干預違背社會正常發展和市場規律，進而産生眾多社會衝突。

　　（2）之所以增加第二款，是因為城市土地所有權性質多樣，除國有土地之外，還有“城中村”等集體土地，而這些地區的房屋徵收也産生了許多問題。如果不增加此項規定，則城市集體土地上的房屋徵收以及城中村改造等徵收行為就沒有相應的法律依據；如果參照《土地管理法》等相關法律，則因為《土地管理法》本身亟待修改，在此之前直接適用容易引發很多社會問題。因此，應當將本條例的適用範圍擴大到“城中村”改造等集體土地上的房屋徵收及補償。