取消“行政強拆”能否遏制流血拆遷

　　國務院法制辦12月15日公佈了《國有土地上房屋徵收與補償條例（第二次公開徵求意見稿）》全文，再度就“新拆遷條例”的立法徵求公眾意見。徵求意見稿最大亮點是：行政強制拆遷將取消，須由政府申請法院強制執行。

　　今年1月29日，國務院法制辦曾對《國有土地上房屋徵收與補償條例（徵求意見稿）》向社會公開徵求意見。截至3月3日，共收到意見和建議65601條。本次徵求意見將在2010年12月30日前結束。就同一行政法規兩次公開徵求意見，在我國行政立法史上尚屬首次。

　　本報記者對比兩次徵求意見稿發現，二次徵求意見稿在房屋徵收的補償、徵收範圍即公共利益的界定、徵收程序、徵收實施機構等方面作出了修改，並取消了行政強拆。

　　本報記者15日晚上採訪了去年12月上書全國人大常委會的“北大五學者”之一、北京大學法學院副院長沈巋，以及幾位從事拆遷法律實務的律師，較為一致的看法是，相比現行拆遷條例，二次徵求意見稿的原則和框架規定已經作出了一部行政法規所能作出的規定和突破，要想解決當今我國圍繞拆遷産生的諸多問題，不能僅僅寄希望於一部行政法規的修改。

　　拆遷時如何界定“公共利益”

　　從首次公佈徵求意見稿至今，如何界定徵收範圍，即什麼是公共利益始終是公眾高度關心且爭論不休的問題。國務院法制辦在二次徵求意見稿的説明中表示，在首次徵求意見時，公眾對此共提出9161條意見。一些公眾反映的意見主張對公共利益的界定不宜過寬，而且認為應是所有公眾都能共享的權益，完全由國家財政投資建設的，才能被界定為公共利益。

　　對此，國務院法制辦的説明中稱，公共利益的內涵與外延，在不同國家和地區的不同發展階段，是不同的。在我國經濟社會發展的現階段，工業化、城鎮化是經濟社會發展、國家現代化的必然趨勢，符合最廣大人民群眾的根本利益，是公共利益的重要方面；遏制房價過快上漲勢頭、穩定房價，滿足人民群眾的基本住房需求，也是公共利益的重要方面。

　　國務院法制辦在二次徵求意見稿的説明中指出，在社會主義市場經濟條件下，建立公共服務供給的社會和市場參與機制是必然趨勢，不能以是否採用市場化的運作模式作為界定公共利益的標準。不能因醫院、學校、供水、供電、供氣、污水和垃圾處理、鐵路、公交等收費就否認這些項目的公共利益屬性。保障性安居工程建設和舊城區改建，與廣大城鎮居民生活、工作密切相關，這些項目的實施既改善了城鎮居民的居住、工作條件，又改善了城市環境，提升了城市功能，也屬於公共利益的一個方面。

　　根據二次徵求意見稿的規定，為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列七種情形之一，確需徵收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定：

　　——國防設施建設的需要；

　　——由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

　　——由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；

　　——為改善住房困難家庭居住條件，由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

　　——由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要；

　　——國家機關辦公用房建設的需要；

　　——法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

　　二次徵求意見稿同時規定：“前款規定的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級人民政府國民經濟和社會發展年度計劃。”

　　沈巋認為，只有上述條件同時滿足才是符合公共利益的需求。同時，他指出，在安居工程建設和舊城改造方面，新的徵求意見稿在決定其是否符合公共利益上提高了地方人大的監督作用。

　　程序要公開公正 補償要到位

　　徵收程序是規範政府徵收行為、維護被徵收人合法權益的重要保障，在首次徵求意見時，社會各界對此共提出11054條意見，主要集中在：一是主張政府在論證時應當將補償方案作為論證內容，並將補償標準、安置補償意向、估價單位等予以公告，徵求被徵收人意見。二是認為發生重大爭議，由上一級人民政府裁決的機制，在制度設計上不公平，建議引入人大決策或者司法機制。

　　國務院法制辦有關負責人表示，程序性規定是為了規範政府的徵收活動，切實保證在徵收、補償活動過程中統籌兼顧好公共利益和被徵收群眾利益。

　　二次徵求意見稿規定，房屋徵收部門擬定房屋徵收範圍、徵收補償方案，報市、縣級人民政府。市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當按照有關規定進行風險評估，組織有關部門和專家論證，並將房屋徵收範圍、徵收補償方案予以公佈徵求意見。房屋徵收部門應當根據被徵收人意見，對房屋徵收範圍、徵收補償方案進行修改，並報市、縣級人民政府。

　　為了保證程序公開、公正和補償到位，二次徵求意見稿還規定，房屋徵收部門應當將被徵收房屋的調查結果和分戶補償情況在房屋徵收範圍內向全體被徵收人公佈。達不成補償協議，或者被徵收房屋所有權人不明確的，由房屋徵收部門報請政府作出補償決定。申請人民法院強制執行前，房屋徵收部門應當按照補償決定，對被徵收人先予貨幣補償或者提供産權調換房屋、週轉用房。

　　為了給被徵收人提供充分的行政救濟和司法救濟途徑，二次徵求意見稿同時規定，被徵收人對徵收決定和補償決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。補償協議訂立後，一方當事人不履行補償協議規定的義務的，另一方當事人可以依法向人民法院提起訴訟。

　　針對群眾關心的房屋徵收的補償問題，二次徵求意見稿明確規定，“對被徵收房屋價值的補償金額，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地産的市場價格。被徵收房屋的價值，由具有相應資質的房地産價格評估機構，按照房屋徵收評估辦法評估確定。”

　　沈巋表示，新的徵求意見稿關於徵收程序的規定仍然延續第一次徵求意見稿的精神，更加公開和透明。

　　值得關注的是，二次徵求意見稿將第一次徵求意見稿中有關危舊房改造需經90%被徵收人同意和補償方案需徵得三分之二以上被徵收人的同意、補償協議簽約率達到三分之二以上的方可生效的規定，修改為保障性安居工程建設和舊城區改建應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃，經市、縣級人民代表大會審議通過。

　　對此，沈巋認為，從宏觀來看，之所以取消這一規定，是更多地考慮地方，而不是被徵收人或被徵收房屋居民的意志，更多地考慮整個地區、除被徵收人以外的其他公眾的看法，所以沒有延續第一次徵求意見稿的規定。

　　但他認為，被徵收人是否同意危舊房改造項目，除了要照顧改造地區其他老百姓意見外，被徵收人的群體意見也應該給予充分考慮。

　　法院能否制約“行政強拆”

　　第二次公佈的徵求意見稿明確規定，政府是房屋徵收和補償的主體，禁止建設單位參與拆遷活動。

　　按照現行規定，建設單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委託拆遷單位實施拆遷。國務院法制辦有關負責人表示，由於拆遷速度和建設單位、拆遷單位的經濟利益相關，容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當時的歷史條件所決定的。

　　在首次徵求意見時，涉及房屋徵收實施機構的意見共2454條，主要集中在以下幾個方面：一是認為房屋徵收部門可以委託其他單位從事徵收補償與搬遷的具體工作，但是受委託單位應當是“具有管理公共事務職能的組織”，不能是營利性組織，並且對受委託單位應當進行嚴格的監管和限制。二是認為受委託單位不能是開發商、建設單位以及一切與該項目有利益關係的單位。三是認為房屋徵收部門不能委託其他單位從事徵收補償與搬遷的具體工作。

　　第二次公佈的徵求意見稿規定，政府房屋徵收部門可以委託房屋徵收實施機構承擔房屋徵收與補償的具體工作。房屋徵收實施機構應當在委託範圍內承擔具體工作，不得以營利為目的。房屋徵收部門應當負責監督房屋徵收實施機構實施房屋徵收與補償的行為，並對該行為的後果承擔法律責任。

　　新的徵求意見稿還規定，任何單位和個人都不得採取暴力、脅迫以及中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。

　　沈巋教授一直建議取消行政強拆：“在強制拆遷問題上，由法院來制約和監督政府，是應有的平衡”，很多學者也認為政府是徵收主體，如果既決定徵收補償，又決定強制拆遷，既是運動員又是裁判員，而法院不是房屋徵收的當事人，立場相對中立、超脫，所以政府一律要向法院申請強制拆遷。

　　北京盛廷律師事務所張興奎律師向本報記者表示，很多地方政府的徵收、拆遷行為是以行政權力為後盾，以公檢法機關護航，這樣徵收行為才能所向披靡，暢通無阻，在一個經濟發展比較好的全國百強縣，徵地拆遷成為了重要工作，縣委書記任總指揮，縣裏的主要領導包括法院院長、公安局局長、檢察院檢察長都是副總指揮，成員囊括所有職能部門，連婦聯、殘聯、人防辦都無遺漏，駐地聯通、移動、電信公司負責人也被委以重任。在遇到被徵收人質問“為什麼不執行國家法律”時，一個領導幹部竟然説：“我們不執行法律，只執行縣委、縣政府13號文件。”在這樣的環境下，不知道司法機關制衡政府的話語權又有多少；現行體制下人民法院是否又能擔當起審查政府徵收行為、保護被徵收拆遷人利益的重任呢？

　　本報北京12月15日電