專家稱罷免撤換制度成為黨內民主“難中之難”

　　黨內罷免或撤換制度試點，表明用權力來監督制約權力的做法，在黨內已得到一定程度的認可

　　“要求罷免或撤換不稱職幹部”是黨員的一項基本權利，並在《中國共産黨章程》中有明確規定。其所要求的目標，是在黨內實現充分的民主。

　　但是，長期以來，這一原則規定由於沒形成具體制度付諸實施，以致有些黨員在行使這項權利時，因缺乏制度保障，不同程度地遭到打擊報復。因此，將原則規定上升到制度層面，已迫在眉睫。

　　2004年2月17日，中央下發《中國共産黨黨內監督條例(試行)》，首次寫入了“罷免或撤換要求及處理”等法治概念，並作了相應規定。同時，把黨員的這項權利列為黨內十項監督制度之一。

　　該條例規定，黨的地方各級委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委；黨的地方各級紀律檢查委員會委員，有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會不稱職的委員、常委。

　　這表明，中央已從各級地方委員會和紀律檢查委員會這個層面，率先啟動黨內罷免或撤換制度。

　　“在我國目前自上而下的權力體系中，要實施這種自下而上的監督機制，無疑會面臨著極大的挑戰。”國家行政學院科研部主任許耀桐教授日前接受《瞭望》新聞週刊記者採訪時説。

　　自2005年起，杭州、深圳、瀋陽等多個地方開始進行黨內罷免或撤換制度的試點，探索建立罷免和撤換要求及處理的制度規範、運行機制和保障體制。這項工作至今的進展狀況如何？《瞭望》新聞週刊為此展開了採訪調查。

　　一項尚未實現的“基本權利”

　　毫無疑問，對黨員的罷免或撤換權利作出規定，是保障黨員的民主權利，也為黨員監督制約領導幹部提供了法規性的保障。

　　早在1980年2月29日，黨的十一屆五中全會通過的《關於黨內政治生活的若干準則》就首次作出了規定：“對於犯了嚴重錯誤拒不改正或不稱職的幹部，黨員有權建議罷免或撤換。”

　　1982年9月6日，黨的十二大又將黨員的這一權利，作為黨員“八項權利”之一載入黨章，即黨員“在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責地揭發、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的幹部。”這一規定從十二大黨章到十六大黨章都沒有變化。

　　2004年9月22日頒布的《中國共産黨黨員權利保障條例》中，把黨員的這一權利規範為“黨員有權向所在黨組織或者上級黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領導幹部職務的要求。”這是在1995年頒布實施的《中國共産黨黨員權利保障條例(試行)》的基礎上修訂而成的。

　　而事實上，近年來也有不少黨員通過信訪的途徑，用檢舉控告的方式，對違紀違法或不稱職的幹部提出罷免或撤換要求。

　　但從以往披露的情況來看，因這種要求往往來自黨內的“草根階層”，難以引起上級黨組織的高度重視，並進行調查和處理，而因缺乏制度保障，有些舉報人還遭到被檢舉人打擊報復。

　　最典型的案例是，從1995年起，河北石家莊建委科級幹部郭光允，不斷上訪，與位高權重的原省委書記程維高展開長達8年的鬥爭；其間他被以“投寄匿名信，誹謗省主要領導”的名義勞教兩年，並被開除黨籍、停發工資，甚至兩次險被滅口，最終才使程維高被撤職查辦。

　　在談及上述案例時，中央黨校政法部副教授黃小勇認為，如果黨內有完善而健全的罷免或撤換機制，郭光允就不僅可以通過向上級機關檢舉的方式，還可以通過提出罷免或撤換不稱職領導的方式，來實現監督制約的目的。

　　“為保障黨員的罷免或撤換權利，為了監督制約各級領導幹部，除建立一整套自上而下的監督制約體系外，還需要建立一整套自下而上的監督制約機制。”黃小勇指出，“罷免或撤換制度，便是其中最關鍵的一環。”

　　“黨內罷免或撤換制度，是一種在黨內充分行使民主權利的制度。”許耀桐認為，“這一制度有助於實現和發揚黨內民主，在目前現實情況下推動、實行也具有可行性。但將産生極大的反響，因為這項制度能否推行實際上是建立在下級組織包括群眾，對上級組織和領導的民意測驗基礎與信任程度上。”

　　許耀桐進一步解釋，如果現在上級“兩委”中的某個領導，他的民意基礎和信任度太低了，而他又堅不辭職，按照這個制度的要求，他就可以被下級“兩委”提出罷免或撤換。那麼，這就要求民意測驗的工作定期化，並且明確可以被罷免或撤換的指標，而這其中涉及相當大的工作量，也需要各級幹部有充分的心理準備。

　　高層顯然已經預見到推行黨內罷免或撤換制度的難度。2007年10月26日，中央紀委向黨的十七大所作的工作報告提出，“未來五年將開展地方黨委委員、紀委委員提出罷免或撤換要求及處理的試點工作。”

　　有觀察人士認為，這意味著如果這項試點工作取得新突破，中央將會在總結經驗的基礎上，形成一個更系統的、操作性更強的制度向全國推廣，最終成為一種以全體黨員為主體的黨內罷免或撤換制度。

　　各地試點成效“秘而不宣”

　　據了解，自中央下發《中國共産黨黨內監督條例(試行)》以來，一些地方已在地方委員會和紀律檢查委員會這個層面，嘗試推行黨內罷免或撤換制度。

　　2005年9月，杭州市出臺了黨內監督制度“10+1”配套實施辦法，其中《關於罷免或撤換要求及處理的規定(試行)》就借鑒人大“罷免”經驗，進行了黨內領導幹部罷免或撤換的嘗試。

　　杭州市出臺的《規定》中提出：“如果領導幹部有不稱職行為，市及各區、縣(市)黨委委員、紀委委員，有權向上級黨組織提出，要求罷免和撤換其所在委員會中不稱職的委員、常委。”

　　這一規定強調，領導幹部有“思想政治素質方面存在突出問題的；組織領導能力差，明顯不能勝任現職的”等10種情形之一的，即可認定為不稱職。

　　規定指出，“委員書面提出罷免或撤換要求後，有關黨組織將安排專人進行調查核實；根據調查核實的情況，有關黨組織經過集體研究後，作出是否予以罷免或撤換的決定；在作出決定前，必須聽取被要求罷免或撤換的委員、常委本人説明情況和申辯。”

　　同時，這一規定還提出，“提起罷免決定的，交由該委員、常委所在的全委會進行審議，並進行無記名投票表決。表決時，必須有2/3以上的委員到會方為有效，超過應到會委員半數同意方為通過。”

　　2005年9月，深圳市出臺的《中共深圳市委實施〈中國共産黨黨內監督條例(試行)〉試行辦法》也明確規定：“黨員認為黨員領導幹部不稱職的，可以書面形式署真實姓名向其所在單位黨組織或上一級黨組織提出有事實依據的罷免或撤換要求。”