半月談：十一五成果突出部分改革仍進展緩慢

　　編者按 “十一五”正漸行漸遠。這是“黃金髮展期”和“矛盾凸顯期”聯合出現的五年、是新農村建設紮實推行並取得喜人成果的五年、是在國際金融風暴下逆風飛揚創造發展奇跡的五年、是跨越新中國建立60週年和改革開放30週年歷史性節點的時刻、是遭遇歷史性自然災害堅強振奮自救的五年……

　　“十一五”即將以堅定果敢的步伐走過了屬於他的歷程，他身後是一連串坎坷的道路和努力的腳印。這是中國改革路上不可磨滅的一段道路，他為我們留下了一個意味深長的背影。在前幾天的“今日談”中，我們綜述了“十一五”期間“新農村建設”、“民生五年”等重要話題；今天，半月談網為您打開“十一五”改革啟示錄……

　　“十一五”改革發展成果突出

　　中國(海南)改革發展研究院(簡稱“中改院”)最近開展的專家問卷調查顯示，79.10%的專家認為“十一五”改革取得了一定進展，56.78%的專家認為在局部領域有所突破。

　　“十一五”時期，面對複雜多變的國內外經濟環境，面對來自國內外的各種重大挑戰，在黨中央、國務院的領導下，我國各地區各部門積極貫徹落實科學發展觀，堅定地實施了應對國際金融危機衝擊的一攬子計劃，有針對性地加強和改善宏觀調控，積極推進經濟發展方式轉變和結構調整，國民經濟朝著宏觀調控的預期方向發展。經濟平穩較快增長，投資消費增長趨於協調，物價總水平基本穩定，節能減排和結構調整取得積極成效，改革開放積極推進，就業持續增加，人民生活進一步改善，經濟社會發展態勢總體良好。

　　“十一五”時期，我國在推進經濟體制改革、社會體制改革、行政體制改革等方面均取得突破進展，反金融危機取得明顯效果，單項改革有明顯突破。特別是農村改革使農民普遍受益，基本公共服務改革有重大突破，民生建設得到各級政府前所未有的重視，因此，“十一五”時期被譽為“民生五年”。

　　部分改革仍進展緩慢

　　儘管“十一五”期間我國經濟社會發展取得了顯著成果，但制約經濟平穩運行的矛盾和問題還不少。在一些領域改革進展仍然緩慢，改革任務仍十分艱巨。因此，必須冷靜觀察、科學判斷、未雨綢繆、把握時機。

　　例如，政府主導的經濟增長模式仍沒有得到扭轉，在一定程度上甚至有所強化，市場化改革的進程步履緩慢。主要表現在結構性問題突出，投資仍然是經濟增長的主要動力，尤其是在反危機的特定時期，以投資為重點的刺激政策成為保持經濟增長的主要動力，在客觀上導致發展對改革的依賴程度在下降，制度變革促進發展的空間在壓縮，包括投資消費結構、産業結構、區域結構等在內的結構性問題沒有明顯改善。

　　總體而言，主要依靠投資和出口拉動的經濟增長方式尚未有實質性改變。根本原因在於地方政府主導型的經濟增長方式。例如，以追求經濟總量為目標，以擴大投資規模為主要途徑，以土地批租和發展重化工業項目為主要特點，以行政干預和行政推動為主要手段等等。在內外發展條件急劇變化的背景下，“十二五”發展方式轉型與變革的任務更加艱巨。

　　在部分領域改革取得突破進展的同時，一些涉及多部門的綜合性改革成效不大。例如，壟斷行業改革滯後；財稅體制改革未能如期啟動，積弊日增。另外，行政體制改革滯後，尚未有大的突破。大部門制改革在一定程度上還處於職能調整的階段，中央與地方關係仍未得到理順，創新體制的運行效率並未有明顯的提高。

　　以二次改革推動發展方式轉型

　　轉型需要更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，充分發揮擴大內需在經濟增長中的重要作用；需要強調社會公共需求轉型，構建適合我國特點的發展型社會體制和政策體系；需要強調政府轉型，加快建設公共服務型政府。

　　當前，發展方式轉型面臨許多結構性問題。一是體制與政策的矛盾。在反金融危機中，政策調整很到位，及時地推出了一攬子經濟刺激計劃，但相應的一攬子改革尚未順勢推出。二是體制與體制之間的矛盾。比如投資消費失衡的突出矛盾，既有市場體制缺陷的原因，也有社會體制不健全的原因。三是政策與政策之間的矛盾。上下級政府間、政府各部門間政策打架的情況很多。

　　因此，只有推動結構性改革，發展方式轉型才能取得實質性突破。例如，要擴大消費，構建消費大國，需要儘快啟動國民收入分配體制改革，調整收入分配格局；要適應城市化時代，就需要打破城鄉二元結構，推進行政管理體制改革；要解決公共産品短缺問題，需要加快推進公共服務體制建設等等。

　　我國在“十二五”期間需要儘快啟動第二次改革。第二次改革與過去30餘年的以單項突破為特徵的第一次改革相比，是一攬子的綜合改革措施。第一次改革，我國總體上還處於生存型階段，主要挑戰是解決溫飽問題，基本目標是建立社會主義市場經濟體制；第二次改革，我國開始進入發展型的新階段，促進人的自身發展成為改革的主要挑戰，基本目標是建設可持續發展的體制基礎。第一次改革，面臨的主要矛盾是生産力落後的問題，是社會産品供給總量嚴重不足的問題；第二次改革，面臨的是內需嚴重不足的突出矛盾。第一次改革，主要是在經濟領域中尋找解決問題的路徑，在很長時期內把轉變經濟總量增長方式作為改革的主要任務；第二次改革，需要推進包括經濟體制、社會體制和行政體制等在內的結構性改革，以實現公平與可持續的科學發展目標。

　　改革全局對政府轉型的依賴性全面增強

　　“十二五”期間，我國發展方式轉型的主要挑戰不是經濟社會本身，而是政府轉型與政府決策，新階段改革發展全局對政府轉型的依賴性全面增強。

　　概括而言，解決資源環境約束的矛盾，關鍵在於實現經濟運行機制由政府主導向市場主導的轉變；解決收入分配差距拉大的矛盾，關鍵在於強化政府在完善收入分配體制中的基本責任；解決基本公共産品短缺的矛盾，關鍵在於確立政府在公共産品供給中的主體地位和主導作用；解決公共治理建設滯後的矛盾，關鍵在於加強政府自身建設與改革；推進發展方式轉型的主要目標是公平與可持續發展，基礎是消費主導，政府主導型的增長方式弊大利少，非改不可。

　　“十一五”行政體制改革沒有大的突破，重要原因在於從中央到地方的公共職責分工體制和與此相關的財力配置問題並沒有解決好。目前，基本公共服務立法滯後於整個公共服務體制建設，主要表現在立法層次低、各級政府法定責任界定不清楚，難以體現公共服務供給的公平原則和效率原則。

　　因此，政府轉型的一項重要任務是使各級政府在基本公共服務上職責明晰化、法定化。應當儘快建立政府基本公共服務的評價體系，將基本公共服務績效評估與幹部選拔和任用相聯絡，為建立一個以基本公共服務為核心的政府績效評估體系奠定堅實的基礎。要探索建立公共服務監管體制。城鄉、地區、不同社會群體公共服務供給存在巨大的差距，但是現行的監管體制並不對此問責，所以，在進行大部門體制改革的同時，應設置具有獨立性、權威性、專業化的公共服務監管委員會，並探索建立基本公共服務的社會監督機制。

　　“十二五”要以政府轉型為主線推進行政體制改革，將中央和地方政府的權力範圍、權力運作方式、利益配置結構、責任和義務等明確下來，逐漸使中央和地方的關係進一步制度化；要探索建立各級政府事權與財力平衡的體制，按照政府間財政能力均等化的要求，實現由層級財政向轄區財政的轉型；以完善政府間轉移支付為重點，建立轄區財政能力均等化機制，強化省、市兩級財政的轄區責任，保證縣級財力。

　　要按照城市化和城鄉一體化的要求推進行政區劃體制改革，加快推進行政上的“省直管縣”；要合理劃分中央與地方的執行權，建立執行機構，強化監督權，成立獨立的監督委員會。要以政府自身建設與改革為重點完善公共治理結構，一方面，正確劃分政府與市場、社會的邊界，使政府的職能嚴格限定在市場和社會解決不了的領域，使政府能夠集中精力履行公共職責；另一方面，有效地培育微觀經濟主體和社會組織，發揮企業和社會組織各自的比較優勢，從而為轉變經濟發展方式、實現社會和諧創造基礎性的制度條件。

　　以積極的社會體制變革緩解經濟增長壓力

　　當前，我國經濟增長面臨的壓力具有深刻的社會根源。“十一五”時期，中央實施了一系列新的社會政策並取得了重大進展，但仍存在著分配結構不合理、基本公共服務總體供給不足等問題，這是形成“國內消費不足、産能相對過剩”的重要原因。

　　例如，我國幾億農村人口的投資和消費需求潛力引人注目，被認為是全球經濟版圖上少有的一個亮點。這個潛力的釋放，將對我國經濟增長産生巨大的推動作用。但我國農村居民的消費率從最高點1983年的32.3%，在“十一五”時期的2007年下降到最低點9.1%，24年下降了23個百分點，農村基本公共服務的長期缺失嚴重抑制了農村居民的消費慾望。

　　因此，化解經濟壓力，不僅要調整經濟政策，也要進行社會變革。短期內，採取積極的社會政策，穩定市場、擴大就業，加強對弱勢群體的救助，防止經濟壓力與社會問題的雙向傳導；中長期，需要深化社會體制改革，加強公共服務體制建設，調整收入分配結構，平衡不同群體的利益關係，形成拉動消費需求的重要制度保障。

　　當前，我國已經進入社會轉型的關鍵時期，利益主體多元化、利益矛盾與衝突常態化已成為社會現實。因此，應當建立“安全閥”機制，將其作為保持社會彈性、維護社會秩序的重要公共産品，成為“十二五”時期社會治理變革的重要舉措。其核心就是建立市場經濟條件下利益均衡的機制，即在承認利益分化的基礎上，在公平的原則下，通過法律、政策等手段，構築有效的談判溝通和意見表達的平臺。(《半月談內部版》2010年第10期/文 中國(海南)改革發展研究院院長 遲福林)